Производство по рассмотрению заявлений и предложений граждан в органах публичной власти

В правовом государстве право граждан на обращение в органы государственной и муниципальной власти является одной из важнейших гарантий прав и свобод личности, способом выражения мнения граждан, их волеизъявления, реализации своих прав, свобод и обязанностей. Оно играет роль инструмента обратной связи между государством и человеком, а также реализует функцию контроля за деятельностью органов власти.

Правовое регулирование административных процедур, связанных с рассмотрением заявлений и предложений, адресованных органам публичной власти и их должностным лицам, осуществляется на федеральном, региональном и местном уровнях.

Статья 33 Конституции РФ предусматривает право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Основным нормативным правовым актом, конкретизирующим указанные положения Конституции РФ, является Федеральный закон от 02.06.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Закон определяет понятийный аппарат, права и обязанности сторон административных процедур, требования к письменным и устным обращениям, сроки и порядок их рассмотрения и принятия решений.

Федеральные органы государственной власти в работе с обращениями граждан руководствуются также подзаконными нормативными правовыми актами, такими как:

• • Указ Президента РФ от 17.02.2010 № 201 «Об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций» ;
• • Регламент Правительства Российской Федерации, утвержденный постановлением Правительства РФ от 01.06.2004 № 260 (разд. IX);
• • Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 28.07.2005 № 452 (разд. XII);
• • приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 21.05.2010 № 102 «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями и запросами граждан и организаций в Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» ;
• • приказ Генеральной прокуратуры РФ от 30.01.2013 № 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» .

Порядок рассмотрения обращений граждан в отдельных федеральных органах исполнительной власти устанавливается ведомственными инструкциями и административными регламентами, такими как:

• • приказ Минприроды России от 18.07.2013 № 250 «О порядке рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами» ;
• • приказ ФСБ России от 30.08.2013 № 463 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан Российской Федерации в органах Федеральной службы безопасности» ;
• • приказ ФСО России от 11.03.2012 № 110 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы охраны Российской Федерации по предоставлению услуги по организации приема граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан» .

Субъекты РФ и органы местного самоуправления, действуя на основе федерального законодательства, принимают нормативные правовые акты, затрагивающие право граждан на обращение. Так, в Московской области действует Закон от 05.10.2006 № 164/2006;03 «О рассмотрении обращений граждан»; постановлением администрации Чеховского муниципального района Московской области от 29.06.2012 № 770/20−2 утвержден Регламент рассмотрения обращений граждан в администрации Чеховского муниципального района.

Специальный административно-процессуальный порядок рассмотрения обращений граждан предусмотрен рядом федеральных законов, в том числе такими как:

• • Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» ;
• • Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» ;
• • Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» ;
• • Федеральный закон от 22.12.2008 № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» ;
• • Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» ;
• • Закон РФ от 27.12.1991 № 2124−1 «О средствах массовой информации» .

В этих актах определяются особенности рассмотрения отдельных обращений граждан, сокращенные сроки, категории и порядок предоставления информации.

История развития законодательства о праве граждан на обращение свидетельствует о различных подходах законодателя к определению субъектного состава рассматриваемой административной процедуры.

Так, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» обязывал все государственные и общественные органы, предприятия, организации, их руководителей, других должностных лиц принимать и рассматривать обращения граждан. Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г. предусматривали право советских граждан и иностранных граждан «вносить в государственные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе». Закон РФ от 21.04.1992 № 2708−1 дополнил Конституцию РСФСР положениями о том, что граждане имеют право «направлять личные и коллективные обращения в государственные органы и должностным лицам» .

Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» 2006 г. в круг субъектов, рассматривающих обращения граждан, включил органы государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц. Тем самым Закон расширил конституционный перечень субъектов, уполномоченных рассматривать обращения граждан, за счет включения в него должностных лиц. При этом должностным лицом признается лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления.

Поскольку Закон в первоначальной редакции фактически исключил из предмета своего регулирования обращения в общественные объединения, предприятия, учреждения и организации, то на практике только органы власти и их должностные лица принимали обращения граждан к рассмотрению в порядке, установленном Федеральным законом от 02.06.2006 № 59-ФЗ. В связи с этим Конституционный Суд РФ указал, что рассматривать обращения граждан обязаны также государственные и муниципальные учреждения, иные организации, осуществляющие публично значимые функции^[1].

Субъектами, которые вправе обращаться к органам публичной власти в соответствии с указанным Законом, являются граждане Российской Федерации, объединения граждан, в том числе юридические лица.

Несмотря на то, что в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» упоминаний об иных субъектах, имеющих право на подачу обращений, нет, круг субъектов следует определять более широко, основываясь на системном изучении норм действующего законодательства.

В соответствии с положениями ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ. Следовательно, если обращения иностранных граждан и лиц без гражданства не связаны с реализацией политических прав, предоставляемых исключительно гражданам России, то указанные обращения рассматриваются в общем порядке, установленном Законом.

Отдельными нормативными актами может предусматриваться право и иных лиц обращаться к органам публичной власти. Так, Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» указывает, что информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может предоставляться по запросу граждан, а также организаций, общественных объединений, государственных органов, органов местного самоуправления.

К обращениям относятся предложения, заявления и жалобы (рис. 2.1)^[2].

Рис. 2.1. Виды обращений граждан.

Предложение — это рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества.

Заявление — просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц.

Жалоба — просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц^[3].

Обращения могут быть направлены в письменной или устной форме, а также по информационным системам общего пользования в форме электронного документа.

Общий административно-процессуальный порядок рассмотрения обращений граждан, установленный Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», предусматривает следующие стадии: 1) прием обращения; 2) рассмотрение обращения и принятие по нему решения; 3) направление ответа на обращение заявителю (рис. 2.2).

Рис. 2.2. Стадии производства по обращениям граждан Первой стадией рассмотрения обращения гражданина в органе публичной власти является прием обращения. Гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которого входит решение поставленных в обращении вопросов.

Направление обращения может быть осуществлено путем его передачи в канцелярию, службу делопроизводства, непосредственно должностному лицу на личном приеме или путем почтового заказного отправления с описью вложения и уведомлением о вручении. При этом важным обстоятельством является получение доказательств передачи такого обращения.

Письменное обращение регистрируется в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу. Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению.

Письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. При этом гражданин, направивший обращение, уведомляется о переадресации. Запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которого обжалуется.

Если поступило обращение, в котором обжалуется судебное решение, то в течение семи дней со дня регистрации это обращение с разъяснением порядка обжалования данного судебного решения должно быть возвращено гражданину.

Если в указанном обращении содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, то обращение подлежит направлению в компетентный государственный орган.

Второй стадией производства по обращениям граждан является рассмотрение обращения и принятие по нему решения. При рассмотрении поступившего обращения государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо:

• • обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости — с участием гражданина, направившего обращение;
• • запрашивает, в том числе в электронной форме, необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия;
• • принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина;
• • дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов.

Письменное обращение рассматривается в течение 30 дней со дня его регистрации, если большие сроки не установлены федеральными законами или меньшие — нормативными правовыми актами. В исключительных случаях уполномоченное лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о таком продлении гражданина, направившего обращение.

Ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом.

Хотя обращение может быть адресовано конкретному должностному лицу, рассмотрение и подписание такого обращения может осуществляться иными сотрудниками органа публичной власти. Для работы с коллективными и личными обращениями и письмами граждан в структурах государственных органов и при должностных лицах создаются специальные подразделения, обязанные рассматривать подобные обращения и уполномоченные давать по ним ответы. В связи с этим Конституционный Суд РФ отметил, что получение гражданами ответов на свои обращения от других должностных лиц, уполномоченных в соответствии с правилами распределения компетенции рассматривать обращения граждан, не является нарушением закрепленного в Конституции РФ права гражданина направлять личные обращения в государственные органы и должностным лицам^[4].

Бурное развитие электронных средств связи способствует изменению административно-процессуальных норм, связанных с обращениями граждан. В частности, закон предусматривает возможность направления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу обращения по информационным системам общего пользования в форме электронного документа. Обращение в форме электронного документа подлежит рассмотрению в общем порядке.

Федеральным и региональным законодательством устанавливается также обязанность руководителей и иных должностных лиц проводить личный прием граждан. Информация о месте, днях и часах приема доводится до сведения граждан, как правило, на информационных стендах и через сайты в сети «Интернет» .

Содержание устного обращения гражданина заносится должностным лицом в карточку личного приема; далее рассмотрение такого обращения осуществляется в общем порядке.

Третьей стадией производства по обращениям граждан является направление ответа на обращение заявителю. Ответ на обращение должен быть направлен заявителю, как правило, в письменной форме и не позднее указанного срока.

Если обращение было подано в ходе личного приема, а изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, то ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема. В остальных случаях ответ на устное обращение дается в письменной форме.

Ответ на электронное обращение направляется, в зависимости от усмотрения самого гражданина, в форме электронного документа по адресу электронной почты или в письменной форме по почтовому адресу.

Должностные лица, виновные в нарушении порядка рассмотрения обращений граждан, несут дисциплинарную, административную и гражданско-правовую ответственность. Так, ст. 5.59 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан; ст. 5.39 КоАП РФ — ответственность за неправомерный отказ в предоставлении гражданину и (или) организации информации, предоставление которой предусмотрено федеральными законами, несвоевременное ее предоставление либо предоставление заведомо недостоверной информации. Статья 8 Федерального закона от 22.12.2008 № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» предоставляет пользователю информации право требовать возмещения вреда, причиненного нарушением его права на доступ к информации о деятельности судов.

• [1] Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона „О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации“ в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» .
• [2] Отдельными нормативными правовыми актами как на федеральном, так и на региональном уровнях предусмотрены и иные разновидности обращений граждан: запросы, ходатайства, петиции и т. п.
• [3] Учитывая, что административные процедуры не связаны с правовыми спорами, порядок рассмотрения жалоб граждан относится к административной юрисдикции и в данной главе рассматриваться не будет.
• [4] Решение Конституционного Суда РФ от 18.12.1992 № 28-р «По жалобам гражданина Российской Федерации Ефимова Геннадия Семеновича» .