Земельный строй России с 1990 года по настоящее время

С 1990 г. в законодательство Российской Федерации вносятся изменения, реформирующие земельный строй. Так, происходит:

• 1) радикальное изменение отношений собственности. Законом РСФСР «О собственности в РСФСР» Российская Федерация заявила о суверенном правовом регулировании земельных отношений и отношений по природопользованию только российским законодательством и законодательством входящих в нее республик. С принятием указанного Закона были реформированы отношения собственности на землю и природные объекты. В частности, был введен правовой режим равноправного положения всех форм и видов собственности; установлены право передавать земельные участки в собственность граждан, а также правовые гарантии для собственников по владению, пользованию и распоряжению землей и др.;
• 2) радикальное изменение производственных отношений. С введением Закона о предприятиях и предпринимательской деятельности гражданам Российской Федерации было предоставлено право иметь в индивидуальной или семейной собственности сельскохозяйственные, промышленные и иные предприятия без ограничения форм, размеров, видов их деятельности, за исключением запрещенных законом.

Одновременно были созданы условия для ломки социалистической собственности в пользу частной, облегчен выход предприимчивым гражданам из государственных сельскохозяйственных предприятий и колхозов для ведения свободного частного хозяйствования на земле.

В случае отказа в выделении колхозом или совхозом конкретного земельного участка для желающих выйти из его состава районный (городской) административный орган местного самоуправления вправе самостоятельно определить местоположение земельного участка. Отказ в предоставлении участка может быть обжалован в судебном порядке;

• 3) включение производителей сельскохозяйственной продукции в отношения земельной собственности. Например, земли колхозов, других кооперативных сельскохозяйственных предприятий, акционерных обществ, в том числе созданных на базе государственных сельскохозяйственных предприятий, могут передаваться в коллективную собственность — совместную или долевую; установлена также возможность приобретения земель для целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства, в собственность; предоставлена возможность создания и ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и т. п.;
• 4) создание экономико-правового механизма приватизации земельных участков гражданами. Местным органам самоуправления предоставлено право изъятия и передачи в специальный земельный фонд для последующего перераспределения гражданам части земель, используемых не по целевому назначению, неэффективно, а также выбывших из оборота или переведенных в менее ценные угодья^[1]; Госкомзем и Минсельхоз России обязаны были систематически готовить каталоги этих земель, публиковать их, организовать рекламу в средствах массовой информации, оказывать содействие в переселении граждан, желающих и способных создать крестьянские хозяйства^[2]; за сокрытие информации о наличии свободного земельного фонда виновные должностные лица подлежат штрафу;
• 5) обеспечение свободного хозяйствования на земле. Вмешательство в хозяйственную деятельность со стороны государственных, хозяйственных и других органов и организаций запрещается. Предусмотрены судебная и арбитражная защита от неправомерных действий указанных лиц, взыскание с них убытков, причиненных незаконным вмешательством;
• 6) устранение монополистического давления на вновь создаваемые и действующие предпринимательские структуры, частные предприятия и на зарождающийся механизм рыночных отношений. Так, Законом «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»^[3] запрещено навязывать контрагенту кабальные условия договоров на поставку сельхозпродукции; препятствовать доступу на рынок недобросовестной конкуренции. Предусматривались следующие виды ответственности: административная, уголовная и др.;
• 7) введение платности землепользования, которая реализуется через покупную (нормативную) цену земли, устанавливаемую в законодательном порядке, через налогообложение использования земель^[4] и через арендную плату. В результате вводится новый метод регулирования режима использования земель — экономико-правовой. Например, дифференциацией налога на сельскохозяйственные угодья с учетом их качества, площади и местоположения (ст. 5 Закона «О плате за землю») стимулируется эффективность использования земель любого качества и состояния; введением налоговых льгот на земельные участки, находящиеся в стадии сельскохозяйственного освоения, землепользователи стимулируются к освоению новых земель и вовлечению их в сельскохозяйственный оборот; установлением государственного ограничения арендной платы за землю устраняются возможности извлечения повышенных нетрудовых доходов за сдаваемую в аренду землю, стимулируется использование земли самими собственниками и т. п.;
• 8) придание приоритетного правового статуса сельскохозяйственному использованию земель, что достигается;
• а) законодательным закреплением приоритетного обеспечения агропромышленного комплекса материально-техническими ресурсами^[5].

Так, в ст. 1 Закона РСФСР от 21.12.1990 № 438−1 «О социальном развитии села» провозглашено: «Государство гарантирует приоритетность развития села экономической, правовой и социальной политикой».

Экономико-правовые методы обеспечения приоритетного положения агропромышленного комплекса выразились в том, что с 1991 г. установлена система финансовой поддержки положения агропромышленного комплекса путем направления на его развитие не менее 15% национального дохода РСФСР (ст. 13); на два года освобождаются предприятия несельскохозяйственной сферы от налогообложения той части прибыли, которая получается от выпуска продукции для агропромышленного комплекса (ст. 14); строительство в городах и сельской местности и расширение действующих промышленных предприятий, не связанных с производством продукции сельского хозяйства и ее переработкой, разрешается только по согласованию с областной администрацией, а высвобождающиеся ресурсы и мощности строительных организаций направляются на развитие села (ст. 12) и др.

Социально-правовые методы приоритетного обеспечения положения агропромышленного комплекса выражаются в создании условий для дезурбанизации городского населения, стимулирования миграции его в сельскую местность для привлечения в земледелие и другие сферы сельского хозяйства. Так, специалистам социально-культурной сферы, бытового обслуживания, здравоохранения, народного образования, санитарной и ветеринарной служб, физкультуры и спорта, работающим в селе, устанавливаются повышенные (на 25%) оклады и тарифные ставки по сравнению со ставками аналогичных городских специалистов (ст. 22); на все категории работников образования, культуры, здравоохранения и правоохранительных органов в сельской местности распространяются льготы, предусмотренные для работников агропромышленного комплекса (ст. 24).

Правовые методы приоритетного обеспечения положения агропромышленного комплекса выражаются в том, что программы социально-экономического развития в России не могут быть приняты без учета приоритетного развития села (ст. 4); программируется система мероприятий по повышению эффективности деятельности положения агропромышленного комплекса, программы имеют юридически обязательную силу^[6];

• б) реорганизацией структур и методов регулирования сельского хозяйства и использования сельскохозяйственных угодий. Например, на место централизованного управления сферой сельскохозяйственного производства приходит «использование определяемых государством мер экономического регулирования… для управления государственным агропромышленным комплексом РФ»^[7];
• в) обеспечением возможности реорганизации предприятий сельского хозяйства, приходящих в упадок. Всем колхозам и совхозам было дано указание привести свой правовой статус в соответствие с законодательством; создаются условия для приватизации их земель и имущества; определен порядок работы комиссий, но приватизации, которые в несостоятельных хозяйствах играют роль ликвидационных комиссий^[8].

При проведении земельной реформы была осуществлена реорганизация большей части колхозов и совхозов (около 95%), в результате чего около 15 млн работающих в этих хозяйствах получили земельные доли от 2 до 15 га каждый. На базе колхозов и совхозов были созданы сельскохозяйственные кооперативы, акционерные общества, товарищества, фермерские хозяйства и другие формы хозяйствования на земле. За это время возникло около 290 тыс. фермерских хозяйств с общей земельной площадью около 12 млн га. В результате этой реорганизации бо? льшая часть земель сельскохозяйственного назначения из государственной собственности была передана в частную собственность, а также общую совместную или общую долевую собственность;

9) предоставление земельных участков для развития различных форм сельскохозяйственной деятельности. Так, при коллективной совместной собственности земель колхозов и других сельхозпредприятий земельные участки передаются бесплатно в пределах площади, исчисляемой путем умножения средней расчетной доли, сложившейся в данном административном районе, на число членов данного хозяйства; при коллективно-долевой собственности доля не может быть более предельных участков, передаваемых в собственность для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства; для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, индивидуального жилищного строительства, личного подсобного хозяйства и т. п. земельные участки предоставляются бесплатно в пределах средней земельной доли, сложившейся в данном административном районе, либо в пределах норм, устанавливаемых областной администрацией.

Передача земельных участков для вышеуказанных целей производится за плату, если участки по своей площади превышают установленные нормы.

Во избежание трудноразрешимых споров, которые могут возникнуть в ходе приватизации земли и имущества реорганизуемых сельхозпредприятий, установлено, что возврат земельных участков бывшим собственникам земли и их наследникам не допускается. Они могут получить землю в собственность на общих основаниях;

10) создание эколого-правового механизма охраны и рационального использования земель. В земельном законодательстве впервые появляются такие новые экологические понятия, как «экологическая безопасность», «экологическая обстановка на территории», «благоприятная экологическая среда», «устойчивые природные ландшафты», «экологический правопорядок»^[9].

Имевшее место в отмененном земельном законодательстве одностороннее стимулирование расширения сельхозугодий (ст. 43, 30 Земельного кодекса РСФСР 1970 г.), осуществляемое зачастую в ущерб экосистемам местности, сменилось приоритетным обеспечением экологического благополучия земель, в частности установлено право консервации деградированных земельных угодий, частичная компенсация из средств бюджета снижения дохода в результате временной консервации земель, нарушенных не по вине лиц, использующих эти земли.

Одновременно стимулируется деятельность землепользователей по вовлечению в сельскохозяйственный оборот земель экономико-правовыми и иными методами;

• 11) принятие ряда правовых норм, направленных на обеспечение экологической безопасности (чистоты) производимой сельхозпродукции, поскольку эта проблема обрела остроту в связи с неправильным использованием агрохимикатов в сельском хозяйстве. В частности, осуществляется стимулирование производства экологически чистой продукции, устанавливается финансовая и уголовная ответственность главы крестьянского двора за умышленную продажу экологически грязной продукции (ст. 24 Закона РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»); в земельный фонд для организации крестьянских хозяйств не включаются участки, которые не позволяют выращивать сельскохозяйственную продукцию, удовлетворяющую санитарным требованиям, и др.;
• 12) разработка и принятие ряда нормативных правовых актов, обеспечивающих правовую охрану окружающей среды при использовании земель: приостановка хозяйственной деятельности предприятия, нарушающего режим природопользования, до устранения допущенных нарушений; реорганизация предприятий, деятельность которых может вызвать экологические последствия, затрагивающие интересы территории; введение экологических требований в сельском хозяйстве (ст. 46 Закон РСФСР от 19.12.1991 № 2060;1 «Об охране окружающей природной среды») и т. п.;
• 13) дополнение земельного законодательства повой категорией земель, не знакомой прежнему законодательству: земель природоохранного, историко-культурного и рекреационного назначения и др.;
• 14) усиление ответственности за нарушения земельного законодательства: ужесточаются административные санкции; субъектами административной ответственности за нарушения земельного законодательства становятся и юридические лица; расширяется круг лиц, применяющих административные наказания к виновным нарушителям. Так, дополнительно к административным комиссиям право наложения штрафов было предоставлено Госкомзему и Министерству экологии.

Земельная реформа должна претворяться в жизнь поэтапно. На первом этапе осуществляется закрепление за местными органами самоуправления прав по распоряжению землей; уточняются административные границы; выявляются потребности в земле граждан и организаций; формируется специальный фонд земель для последующего распределения; устанавливаются ставки земельного налога и цены земли. На втором этапе реализовывается непосредственное перераспределение земель — закрепление их в собственность, пользование, аренду гражданам и организациям в соответствии с законодательством.

Период с 1990 г. можно охарактеризовать также периодом бурного законотворчества; объем принимаемых нормативных правовых актов в отдельные периоды превышает возможности усвоения их специалистами и внедрения в практику земельных отношений. Особое место в этой связи занимает принятие в 1994 г. первой (Общей) части нового ГК РФ, который имеет важное значение для правового регулирования не только гражданских, но и земельных отношений.

Подводя итог изложенному в данной главе, сделаем общие выводы:

• 1. Возникновение, развитие и становление земельного строя в России отличалось от земельного строя других стран: здесь практически нс было рабовладельческих земельных отношений, но крепостнические отношения затянулись надолго, затормозив развитие по сравнению с западноевропейскими и другими странами.
• 2. Переход от крепостного строя к рыночным отношениям в земледелии осуществился в основном через две реформы — 1861 г. (царя Александра II) и 1906 г. (П. А. Столыпина). Хотя цели полностью не были достигнуты, введение рыночных элементов в земельные отношения позволили России достичь значительных успехов.
• 3. К 1917 г. Россия подошла с «пестрой» системой правового режима земель, в земельный фонд России входили государственные, удельные, кабинетские, частновладельческие и другие виды земель со своим специфическим режимом.
• 4. Опыт земельных реформ Временного правительства России в 1917 г. показал, что при их проведении нужна быстрота и решительность при тщательном учете обстановки, местных условий и иных обстоятельств. Медлительность с реформами стоила Временному правительству его существования.
• 5. Уже на первом этапе земельной реформы страна получила законодательную базу, направленную на обеспечение этой реформы, и трудности по ее проведению в жизнь в основном имели субъективный характер (стереотип мышления людей, консерватизм отдельных групп населения и т. п.).
• 6. Рыночные регулируемые земельные отношения — одна из главных ценностей, выработанных цивилизованным человечеством, помогут вернуть Россию в лоно прогресса и подлинной демократии.

• [1] Статья 14 Закона РСФСР от 23.11.1990 «О земельной реформе» // ВСНД и ВС РСФСР. 1990. № 26. Ст. 327; 1991. № 1. Ст. 4.
• [2] Пункт 16 Указа Президента РФ от 27.12.1991 № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» // ВСНД и ВС РСФСР. 1992. № 1. Ст. 53.
• [3] Закон РСФСР от 22.03.1991 № 948−1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» // ВСНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 499.
• [4] Закон РФ от 11.10.1991 № 1738−1 «О плате за землю» // ВСНД и ВС РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1424.
• [5] Постановление Правительства РФ от 29.12.1991 № 82 «О мерах по выполнению Закона РСФСР „О приоритетном обеспечении агропромышленного комплекса материально-техническими ресурсами“» // РГ. 1992. 9 янв.
• [6] Например: Республиканская программа проведения земельной реформы на территории РСФСР, vtb. постановлением Совета Министров РСФСР от 18.01.1991 № 30 // СП РСФСР. 1991. № 10. Ст. 134.
• [7] Пункт 4 постановления Правительства РФ от 28.12.1991 № 81 «О реформировании системы государственного управления агропромышленным комплексом Российской Федерации» // РГ. 1992. 9 янв.
• [8] Указ Президента РФ от 27.12.1991 № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР»; постановление Правительства РФ от 29.12.1991 № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» .
• [9] Закон РСФСР от 19.12.1991 № 2060;1 «Об охране окружающей природной среды» // ВСНД и ВС РФ. 1992. № 10. Ст. 457.