Защита конституционного права граждан на свободу собраний. 
Порядок обжалования отказа или воспрепятствования в проведении публичного мероприятия

Сравнительно недавно КС РФ обратился к рассмотрению вопроса о свободе собраний в своем Определении от 02.04.2009 № 484-О-П. По мнению заявителей, положение ч. 5 ст. 5 Федерального закона от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», как устанавливающее, что орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления может выдвинуть организаторам публичного мероприятия предложение изменить место и (или) время его проведения, а организаторы не вправе проводить данное мероприятие, если изменение не было согласовано с названными органами публичной власти, фактически предусматривает разрешительный порядок проведения публичных мероприятий, что противоречит ст. 19, 31 и 55 Конституции РФ.

Гарантированное Конституцией РФ (ст. 31) право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование является одним из основополагающих и неотъемлемых элементов правового статуса личности в Российской Федерации как демократическом правовом государстве (ст. 1 и 64 Конституции РФ) и может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

Использование в ч. 5 ст. 5 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» таких понятий, как «мотивированное предложение» и «согласование», не свидетельствует о неопределенности его содержания. По его смыслу, орган публичной власти не может запретить (не разрешить) проведение публичного мероприятия, он вправе лишь предложить изменить место и (или) время его проведения, причем такое предложение обязательно должно быть мотивированным и вызываться либо необходимостью сохранения нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной или транспортной инфраструктуры, либо необходимостью поддержания общественного порядка, обеспечения безопасности граждан (как участников публичного мероприятия, так и лиц, которые могут находиться в месте его проведения в определенное для этого время), либо иными подобными причинами. Законодательное закрепление исчерпывающего перечня таких причин необоснованно ограничивало бы дискрецию органов публичной власти по реализации своих конституционных обязанностей.

При обсуждении внесенного должностным лицом уполномоченного органа публичной власти предложения с организаторами мероприятия должна учитываться возможность достижения цели публичных мероприятий — свободное формирование и выражение мнений, выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и внешней политики (п. 1 ст. 2 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»). Соответственно, отрицательное решение органа публичной власти не может быть обусловлено лишь причинами организационного или иного подобного характера. Как неоднократно указывал КС РФ, цели одной рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод (постановления от 15.01.1998 № 2-П и от 18.02.2000 № 3-П).

Понятие «согласование», заложенный в нем конституционно-правовой смысл предполагает обязанность органа публичной власти предложить организатору публичного мероприятия для обсуждения такой вариант проведения публичного мероприятия, который позволял бы реализовать его цели. Следовательно, оспариваемое законоположение, предусматривая полномочие органов публичной власти внести мотивированное предложение об изменении места и (или) времени публичного мероприятия и указывая на необходимость согласования данного предложения с его организаторами, предполагает, что предложенный вариант проведения публичного мероприятия делает возможным достижение правомерных целей этого мероприятия в том месте и (или) в то время, которые соответствуют его социально-политическому значению. При недостижении согласия между субъектами рассматриваемых правоотношений организаторы публичного мероприятия вправе защитить свои права в судебном порядке. Такая возможность прямо закреплена в ст. 19 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», согласно которой решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушающие право граждан на проведение публичного мероприятия, могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном законодательством РФ.

Судебная власть, действующая на основе принципов самостоятельности, справедливого, независимого, объективного и беспристрастного правосудия (ст. 10, 118 и 120 Конституции РФ), в наибольшей мере предназначена для решения споров на основе законоположений, в которых законодатель использует в рамках конституционных предписаний оценочные понятия, позволяющие правоприменителю эффективно обеспечивать баланс интересов общества и его отдельных политически организованных ассоциаций, отдельных политически организованных объединений граждан.

Тем не менее в одном из решений КС РФ было высказано особое мнение, что федеральный закон, формально провозглашая уведомительный порядок проведения публичных мероприятий, фактически путем введения оспариваемой нормы превращает этот порядок в разрешительный режим, оставляя неограниченную возможность усмотрения для запрета подобных мероприятий органам власти, что не соответствует смыслу конституционных норм и общепризнанных международных принципов права. Сложность и быстротечность процесса организации и проведения собрания, митинга, демонстрации, включая процесс согласования времени и места их проведения, необходимость оповещения об этом большого количества участников и принятия необходимых организационных мер, даже при максимальном сокращении сроков рассмотрения спора в суде (что пока еще является лишь желательным) ставит под угрозу само проведение мероприятия и ведет к потере его актуальности и срыву. При этом на организаторов перелагается дополнительное бремя судебного спора и необходимости обоснования своих доводов. Имеющаяся судебная практика показывает, что, как правило, суды исходят из императивного требования оспариваемой нормы об отсутствии у организаторов мероприятия права на его проведение в случае, если нет согласия с органом власти относительно времени и места. Иной подход здесь вряд ли возможен, поскольку у судов отсутствуют иные формализованные законные критерии оценки. КС РФ явно перекладывает на суды общей юрисдикции собственную компетенцию, предлагая им оценивать ситуацию, а следовательно, и отсутствие или наличие конституционного права на собрание в каждом конкретном случае в зависимости от таких абстрактных принципов, как целесообразность, разумность, необходимость, соразмерность.

В отсутствие подобной практики суды не только рискуют выйти за пределы своих полномочий, но и породить судебный произвол. Представляется, что ни орган публичной власти, ни суды не могут иметь неограниченной дискреции в определении объема и пределов прав и свобод личности, гарантированных Конституцией РФ при условии, что их соразмерные ограничения могут устанавливаться только в определенных целях и только федеральным законом.

Таким образом, судебная практика обжалования отказа или воспрепятствования в проведении публичного мероприятия в полной мере не обеспечивает защиту прав граждан на свободу собраний в судебных инстанциях. Такие препятствия в проведении публичного мероприятия послужили распространению практики повторности обращения в органы публичной власти либо участия в несанкционированном публичном мероприятии.

Согласно Конституции РФ (ст. 31) граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Исходя из этого основным объектом уголовного преступления выступают отношения по возможности в установленном порядке проведения или участия в собрании, митинге, демонстрации, шествии, пикетировании.

В зависимости от способа воспрепятствования осуществлению указанного права возможен дополнительный объект, которым могут выступать: здоровье лица, интересы государственной власти, государственной службы, службы в органах местного самоуправления.

Объективная сторона преступления выражается в выполнении любого из альтернативных действий:

• 1) незаконном воспрепятствовании проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования (например, незаконное запрещение их проведения);
• 2) незаконном воспрепятствовании участию в них (лицо не пустили на митинг или удалили с него);
• 3) принуждении к участию в них.

В качестве обязательного признака объективной стороны включен способ совершения преступления — применение насилия или угроза его применения, использование служебного положения.

Под насилием понимается физическое воздействие на потерпевшего, выразившееся в подавлении и устранении его сопротивления, нанесении ударов, побоев, умышленном причинении легкого вреда здоровью. Под угрозой применения насилия понимается психическое воздействие на потерпевшего, выразившееся в демонстрации готовности нанести удары, побои, умышленно причинить вред здоровью.

Особое значение имеет квалификация публичных мероприятий.

Собрание — совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов.

Митинг — массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера.

Демонстрация — организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан с использованием во время передвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации.

Шествие — массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам.

Пикетирование — форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации (ст. 2 Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»).

Воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования будет незаконным, если оно выразится в их необоснованном запрете вопреки нормам закона либо под благовидным предлогом, оборудовании заграждений или выделении сил охраны правопорядка для недопущения людей к месту проведения разрешенной, законной акции, а равно в разгоне уже начавшегося собрания, митинга или шествия.

Как незаконное воспрепятствование участию в публичном мероприятии или принуждение к участию в нем может рассматриваться физическое или психическое воздействие на человека, в результате которого он вынужден принять участие либо отказаться от участия в мероприятии, например угроза увольнением с работы, переводом на нижеоплачиваемую должность, рукоприкладство и т. п. В зависимости от обстоятельств совершения преступления субъект преступления может быть как общий — вменяемое лицо, достигшее возраста 1 б лет, так и специальный — должностное лицо либо лицо, выполняющее незаконные действия в силу своего служебного положения.