Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих

Второй категорией дел, возникающих из публичных правоотношений, отнесенных федеральным законом к ведению судов общей юрисдикции, являются дела об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Право оспаривать в суде решения и действия, а также бездействие органов публичной власти, их должностных лиц и служащих основано на одном из основных конституционных прав человека и гражданина, закрепленном в ч. 2 ст. 46 Конституции РФ, — праве на обжалование в суд решений и действий (равно как и бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.

Право на обжалование может выражаться в обращении не только в вышестоящие административные органы, но и в суд. Порядок судебного обжалования решений, действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц устанавливается правилами административного судопроизводства. Особенности рассмотрения этих дел в судах общей юрисдикции определены в гл. 25 ГПК РФ (ст. 254−258).

В гл. 25 ГПК РФ формой обращения в суд признано заявление, а сама процедура названа не обжалованием, а оспариванием решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Термины «жалоба» и «обжалование» используются, как правило, в документах, направляемых в апелляционные, кассационные и надзорные судебные инстанции при неудовлетворенности судебными решениями (определениями) и в целях их отмены.

Предписания органов публичной власти могут носить общий или конкретный характер, могут быть временными с ограниченным сроком действия, но могут содержать предписание постоянного или длительного действия, могут носить разрешительный или запретительный характер и т. д. Общим признаком всех таких актов является то, что они выступают в качестве юридических фактов и служат основой для возникновения, изменения и прекращения прав или обязанностей конкретных лиц.

В результате реализации предписаний, содержащихся в тех или иных правовых актах, могут возникнуть нарушения либо ограничения прав и законных интересов субъектов административных правоотношений. Индивидуальные правовые акты могут затрагивать права и интересы не только тех лиц, на которые ориентирован этот акт, но также ущемлять интересы иных лиц (например, решение о предоставлении квартиры по социальному найму гражданину, третьему в списках очередности на получение жилья, нарушает интересы первого в этом списке). В этом случае возникает спор между субъектами административно-правовых отношений, вызванный различными взглядами на существо определенного вопроса, несовпадением взглядов на законность и обоснованность действий органов государственной администрации. Административно-правовым спором можно назвать также конфликт интересов в сфере государственного управления, характеризующийся наличием противоречий в понимании сути либо значения того или иного действия (бездействия) или содержания индивидуального правового акта.

Граждане и организации вправе обратиться в суд за защитой своих прав и свобод с заявлением об оспаривании соответствующих решений, действий (бездействия), если считают, что:

• • нарушены их права и свободы;
• • созданы препятствия к осуществлению их прав и свобод;
• • была незаконно возложена на них какая-либо обязанность;
• • они были незаконно привлечены к ответственности.

При этом могут быть оспорены как единоличные, так и коллегиальные решения, действия или бездействие. Законом предусмотрена только письменная форма обращения в суд.

Заявителями по данной категории дел могут выступать граждане, организации (коммерческие и некоммерческие), иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные организации (ч. 1 ст. 46, 398 ГПК РФ), а также прокурор в порядке ч. 1 ст. 45 ГПК РФ.

В соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований.

Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Однако указанное ограничение не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования.

Заявителями могут быть и сами органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные служащие, оспаривающие обязательные для исполнения ими решения, действия (бездействие) органов публичной власти, не связанные с осуществлением заявителями властных полномочий. Например, орган местного самоуправления может оспорить отказ регистрирующего органа в государственной регистрации устава муниципального образования или нарушение срока такой регистрации.

Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих» даны разъяснения по данной категории и в частности уточнено, что именно относится к предмету оспаривания.

Предметом оспаривания являются конкретные решения, действия и бездействие лиц, в компетенцию которых входит реализация властных полномочий.

Решения могут быть приняты как в письменной, так в устной и конклюдентной форме.

Письменные решения издаются в определенной форме — распоряжений, приказов, но могут быть оформлены и письмом, которым отказано в удовлетворении обращения.

Допускается и устная форма решений, как например, приказ подчиненному совершить какие-то действия.

Оспаривание в суде решений, принятых в устной и конклюдентной форме, представляет определенную сложность, так как требует собирания дополнительных доказательств. В письменных решениях четко выражена воля должностного лица, органа, поэтому оспаривать их в судебном порядке значительно легче, чем устное распоряжение.

Если действия, нарушающие права и свободы граждан, определяются легко (например, запрет на торговлю в палатке, наложенный должностным лицом, осуществляющим санитарный надзор), то доказать бездействие сложнее.

Бездействие органов публичной власти, должностных лиц и служащих чаще всего проявляется в уклонении от определенных действий, вытекающих из их полномочий и должностных обязанностей, предусмотренных нормативными правовыми актами, а также должностными инструкциями и договорами. Поскольку общество не всегда надлежащим образом информировано о полномочиях органов публичной власти, об обязанностях конкретных должностных лиц и служащих, то граждане реже оспаривают бездействие должностных лиц, чем их решения.

Субъектный состав лиц, чьи решения могут быть оспорены в суде, также вытекает из ст. 46 Конституции РФ — это.

• • органы государственной власти;
• • органы местного самоуправления;
• • общественные объединения (если им делегированы властные полномочия);
• • должностные лица.

Понятие должностного лица дано в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ: «Под должностным лицом в настоящем Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации». Поскольку законодатель не дал другого официального определения, то этим понятием пользуются и в других отраслях права, а также при рассмотрении иных дел, в том числе и в порядке гл. 25 ГПК РФ.

К заинтересованным лицам, как они обозначаются в заявлении об оспаривании, по делам данной категории дел относятся соответствующий орган (его структурное подразделение) или лицо, принявшие оспариваемое решение либо совершившие оспариваемое действие (бездействие) (ст. 257 ГПК РФ). К ним следует относить также лиц, постоянно, временно или по специальному полномочию выступающих от имени федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований Российской Федерации, принявших оспариваемое решение, совершивших оспариваемое действие (бездействие), имеющие обязательный характер и затрагивающие права и свободы граждан и организаций, не находящихся в служебной зависимости от этих лиц.

Государственные и муниципальные служащие обязаны признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», ст. 4, 15 и 18 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», ст. 12 Федерального закона от 20.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Решения, действия и бездействие государственных и муниципальных служащих также могут быть оспорены в суде общей юрисдикции в порядке гл. 25 ГПК РФ.

Понятие лиц, относящихся к федеральным государственным служащим, содержится в ст. 1, 8−10,12 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», а лиц, относящихся к муниципальным служащим, — в ст. 1, 2, 6, 7, 10 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» .

Относительно порядка обжалования решений, действий и бездействия ряда государственных служащих установлены исключения. Так, несмотря на то что судебный пристав-исполнитель является государственным служащим, его решения, действия и бездействие обжалуются в порядке, установленном ст. 441 ГПК РФ. Заявление гражданина, находящегося в служебной зависимости от лиц, решение, действие или бездействие которых им оспаривается, рассматривается судом по правилам гл. 25 ГПК РФ лишь в случае, когда это прямо предусмотрено законом. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 254 ГПК РФ заявление военнослужащего, оспаривающего решение, действие (бездействие) органа военного управления или командира (начальника) воинской части, подается в военный суд и рассматривается по правилам гл. 25 ГПК РФ.

Необходимо иметь в виду, что существует отдельный круг лиц, наделенных властными полномочиями в области государственного управления или распорядительными полномочиями в сфере местного самоуправления, которые принимают решения, носящие обязательный характер для лиц, в отношении которых они вынесены. Такие споры также рассматриваются и разрешаются в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ^[1].

В порядке гл. 25 ГПК РФ в судах общей юрисдикции рассматриваются дела об оспаривании отказа в государственной регистрации некоммерческих организаций, в частности общественных объединений, религиозных организаций, политических партий^[2].

• [1] См., например: ст. 26 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»; п. 7 ст. 28 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе»; ст. 15 Федерального закона «Об альтернативной гражданской службе»; п. 6 ст. 8 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и др.
• [2] См. п. 5 ст. 23.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях»; ст. 23, 42, 44 Федерального закона «Об общественных объединениях»; ст. 12, 14 Федерального закона «О свободе совести и религиозных объединениях»; ст. 20 Федерального закона «О политических партиях» .