Изменяющиеся условия функционирования государственных организаций

В России и в мире в целом в последнее время произошли большие изменения в условиях функционирования государственной сферы, что, в свою очередь, отражает общие тенденции развития всего общества. Интернационализация экономических связей, развитие технологий, основанных на новом знании, информатизация всех аспектов жизни людей, обострение конкуренции организаций и государств, новая роль нематериальных нововведений — вот лишь неполный перечень новых реалий начала XXI в.

В государственном секторе происходят те же изменения, что и в коммерческом. Ключевой тенденцией является ускорение перемен. Многие государственные учреждения, ориентированные на выполнение традиционных функций государства, приватизируются и разгосударствляются. Множество функций — начиная от уборки мусора на городских улицах и кончая содержанием тюрем — во многих странах мира постепенно передаются из государственного сектора в частный. В практику управления в государственных организациях все больше проникают методы управления, оправдавшие себя в частном секторе. Это относится и к формированию временных рабочих групп, и к стратегическому планированию, и к делегированию полномочий, и к маркетинг}', и к методам управления организационной культурой, и ко многим другим методам и приемам управления. Происходит постепенный переход от традиционной административной модели управления, в которой центральным элементом было следование инструкциям, к новой модели управления, в которой центральным системообразующим элементом становится ориентация на достижение результата. Эти изменения корреспондируются со сменой модели управления в коммерческих организациях, рассмотренной в гл. 1 «Сущность управления» .

Современные тенденции развития государственного сектора таковы:

• • разгосударствление, приватизация;
• • контрактная основа выполнения государственных функций;
• • проникновение рыночных моделей взаимодействия в государственный сектор;
• • широкое применение новых информационных технологий;
• • управленческие и финансовые нововведения;
• • изменение модели управления — от авторитарной к новой.

Сфера государственного и муниципального управления сильно отличается от сферы частного бизнеса. Так, например, потребители муниципальных услуг не всегда имеют возможность выбора. Здесь, как правило, проявляется монополизм (снабжение электроэнергией и теплом), объем услуг может подвергаться рационированию (медицинское обслуживание), не проявляются в полной мере рыночные механизмы и закономерности. Механизм рынка в основном предполагает индивидуальный выбор, в то время как в сфере общественных товаров и услуг преобладает общественный и групповой выбор. Услуги общественного сектора не продаются по конкурентным ценам. Они в лучшем случае предоставляются по цепам, которые устанавливаются по критериям, далеким от рыночных. Иногда они оказываются на бесплатной основе, и издержки на их производство покрываются из налогов. Широко распространено субсидирование этих услуг. Часто организация общественного сектора предоставляет множество услуг, при этом издержки па их производство трудно разделить в соответствии с каждым видом этих услуг. В связи с этим не все приемы и технологии управления коммерческой фирмой в их неизменном виде могут применяться в государственной сфере. Это применение нуждается в соответствующей адаптации, которая должна быть тем большей, чем сильнее отличается содержание деятельности той или иной организации от содержания деятельности частной фирмы.

В то же время многие аспекты деятельности государственных и частных организаций оказываются сходными. Так, например, зачастую государственные организации обязаны при постоянно уменьшающемся финансировании выполнять все более сложные и объемные задачи. С этим же сталкиваются коммерческие фирмы, когда они вынуждены под давлением конкуренции повышать эффективность собственной деятельности.

Практически во всех странах мира в последние годы обострилась проблема расширения и разрастания правительственных учреждений и учреждений общественного сектора. Развитие функций общественного сектора приводит обычно к тому, что новые функции добавляются к прежним, и это влечет, как правило, расширение уже существующего аппарата. Поэтому особое значение приобретают методы, способные повысить эффективность функционирования правительственных организаций.

В последние годы государственные учреждения многих развитых стран преобразуются с целью повышения эффективности работы, обеспечения более высокого уровня обслуживания и прозрачности их деятельности. Примером страны с высокой эффективностью деятельности правительственных учреждений выступает Япония, в правительственных учреждениях которой занято по отношению ко всем запятым в два раза меньше работников, чем в других развитых странах (США, Германия, Великобритания).

Сотрудники правительственных учреждений во всем мире озабочены экономией затрат, повышением эффективности, они во все большей степени учитывают изменяющиеся параметры внешнего окружения и изменяющиеся запросы потребителей услуг правительственных структур. Все больший акцент делается на групповой работе и методах коллективной выработки управленческих решений.

Открытость учреждений государственного управления начинает плодотворно сочетаться с ориентацией на потребителя. Гражданин рассматривается как потребитель услуг, предоставляемых государственными учреждениями и ведомствами, и в связи с этим вся деятельность конкретных государственных учреждений рассматривается через призму удовлетворения потребностей и конкретных запросов потребителя. Источником успеха работы государственного учреждения становятся выполнение дополнительных функций и развитие нетрадиционных видов обслуживания, увеличивающих результат.

Современная концепция регионального и муниципального управления, реализуемая в ряде западных стран, представляет каждого гражданина в виде клиента. Такая концепция имеет некоторые ограничения, так как сужает функции гражданина — участника социального контракта до клиента — участника лишь рыночного контракта. В то же время данная концепция, ориентированная на достижение более полного удовлетворения потребностей людей, уже доказала свою целесообразность и эффективность.

Одной из первых в истории хартии граждан была английская хартия «Magna Charta Libcratatum» 1215 г., которая являлась скорее документом о дворянских привилегиях, чем каталогом либеральных прав всех граждан. Однако она стала важной вехой в истории становления гражданских и основных прав человека. В центре этой ранней кодификации либеральных прав находится гражданин, который определяется как концентрация прав и обязанностей в пределах конституционного государства, в пределах иерархии законов, положений и инструкций. Практика деятельности органов местного самоуправления европейских государств показывает, что принятие Хартии о гражданских правах может служить своеобразной точкой отсчета для оценки деятельности всех государственных учреждений на местном уровне. Принятие аналогичного документа в отечественной практике существенно улучшит качество муниципального управления, создаст основу для повышения его эффективности.

В практику государственного и муниципального управления проникают методы количественной оценки результатов, в частности оценки эффективности (отношение результата к затратам), результативности (отношение фактического результата к планируемому) и экономии (отношение планируемых затрат к фактическим).

Существует много факторов, затрудняющих и усложняющих измерение деятельности организаций общественного сектора. Сложность проистекает из существенных различий между организациями частного и общественного сектора. Частная организация ориентируется на получение прибыли, и это сильно отличает ее от организации общественного сектора. Степень удовлетворенности потребителей предоставляемыми общественным сектором услугами также не всегда применима для оценки деятельности организаций общественного сектора.

В процессе формирования новой модели государственного и муниципального управления процедуры контроля видоизменяются. На место тотального бюрократического контроля приходит контроль со стороны населения, потребителей услуг, который осуществляется как непосредственно, так и при помощи общественных организаций и средств массовой информации. Контроль в условиях децентрализации управления становится более тщательным и всеобъемлющим.

Смещаются и другие акценты, в частности, центр тяжести переносится с измерения затрат на измерение результатов. Традиционные подходы в государственном управлении постоянно концентрируют внимание на вопросе о том, сколько потрачено государственных средств, при этом измерение реального результата остается «в тени». Такой подход частично оправдан тем, что значительная часть финансовых средств, направленных на государственные нужды, не попадает по назначению, используется в корыстных целях. Новые подходы к управлению в государственной сфере основное внимание переносят на постановку целей и задач, выработку инструментов их достижения, измерение и мониторинг результатов, опенку эффективности.

Повышение эффективности деятельности любой организации лежит в основе движения вперед, любого реформирования и реструктуризации. Концепция повышения эффективности деятельности, столь понятная в рамках коммерческой организации, не всегда в полном объеме может применяться к деятельности организации общественного сектора.

Зарубежный опыт показывает необходимость широкого использования в общественном секторе подходов, повышающих эффективность использования бюджетных средств. В связи с этим определенный интерес вызывает концепция value for money («ценность за деньги»), широко используемая в практике деятельности организаций общественного сектора Великобритании и некоторых других стран. Этот термин во всех государственных организациях Великобритании стал ключевым в контексте повышения продуктивности их работы. Смысл термина value for money состоит в том, что в каждом конкретном случае использования бюджетных средств происходит сравнение количества потраченных средств и полученного в связи с этим полезного эффекта (результата). Таким образом, value for money — это своего рода концепция повышения эффективности расходования бюджетных средств.

Оценка эффективности в общественном секторе имеет большее число уровней рассмотрения и сталкивается с большим количеством трудностей. Так, например, тот или иной проект может обладать хорошими технико-экономическими характеристиками, однако он может быть не адекватным общим целям, не быть связанным с выполнением основных функций, быть изначально неоправданно дорогим и не удовлетворять потребителей в должной мере.

Существуют определенные виды активности, где подходы к оценке эффективности почти такие же, как в коммерческих организациях. Так, например, департамент дорожного или жилищного строительства может оценивать эффективность собственной деятельности, напрямую соотнося ресурсы и результат своей деятельности. В то же время работу таких организаций, как библиотека или отдел планирования, труднее оценить в терминах эффективности, здесь более подходят оценки, основанные на степени социальной значимости выполняемых функций и на качестве предоставляемых услуг.