Создание новых органов государственной власти и управления

Необходимость введения повой системы управления назрела еще при предшественнике Петра I, его брате царе Федоре Алексеевиче, который предпринял смелую попытку ликвидировать местничество. Местничество представляло собой систему феодальной иерархии, в соответствии с которой наделение лиц властными функциями, а также определение их места в структуре власти и за государевым столом осуществлялось в соответствии с древностью рода вне зависимости от личных и деловых качеств. Это вызывало много противоречий и часто было причиной серьезных неудач, особенно в военном деле. В борьбе с местничеством у Федора Алексеевича было много сторонников, прежде всего, из менее родовитых представителей господствующего класса. С. М. Соловьев приводит характеристику местничества, данную на Земском соборе 1682 г., отменившего своим приговором это явление: «Да погибнет во огни оное богопротивное, враждотворное, братоненавистное и любовь отгоняющее местничество и впредь да не воспомянется вовеки»^[1]. Земский собор своим приговором упразднил институт местничества, однако, окончательно с этим явлением было покончено только в период петровских реформ.

Первая четверть XVIII в. ознаменовалась серией крупных реформ. Прежде всего, это коснулось системы центрального и местного управления. Царским указом от 27 февраля 1711 г. был образован Правительствующий Сенат для управления страной на время отсутствия монарха. Он учреждался как временный орган, но стал постоянным. Сенат наделялся правом контроля за деятельностью практически всех властных структур, высшей судебной властью. Контроль за деятельностью Сената осуществлял генерал-прокурор (по выражению Петра «око государево»), назначаемый лично монархом. Решения в Сенате принимались коллегиально и на принципе единогласия. Сенату были подотчетны коллегии — органы исполнительной власти, заменившие собой приказы.

Исполнительная власть сосредоточивалась в коллегиях. Их было 12: Адмиралтейская, Воинская, Берг-мануфактур-коллегия (руководство горнодобычей и промышленным производством), Иностранных (чужестранных) дел, Камер-коллегия (казенных сборов), Ревизионная (бюджетная) Штатс-коллегия (ведала государственными расходами), позже появились Вотчинная, Малороссийская и др.

Коллегию возглавляли назначенные монархом президент и вице-президент. Порядок работы, штатный состав коллегий определялись Сенатом. В штате коллегий состояли: четыре советника, четыре асессора (заседателя), секретарь, актуариус, регистратор, переводчик, подьячие. Конкретные вопросы решались в департаментах, представлявших собой достаточно разветвленный бюрократический аппарат.

В результате нового административно-территориального деления сложилась трехзвенная система управления. Было образовано восемь губерний: Московская, Ингерманландская (Санкт-Петербургская), Азовская, Архангельская, Казанская, Киевская, Сибирская, Смоленская, которые, в свою очередь, делились на провинции и дистрикты (уезды). Губернию возглавлял губернатор, осуществлявший административные и военные функции, уезд — воевода, а дистрикт — земский комиссар из местных дворян. Провинциальная администрация непосредственно подчинялась соответствующим коллегиям, в результате чего складывалась жесткая властно-бюрократическая вертикаль.

Управление городами было сосредоточено в Бурмистерской палате, которая была образована в 1699 г. В городах ей подчинялись земские избы, состав которых избирался горожанами и государственными крестьянами. Эти органы занимались сбором налогов, расходованием бюджетных средств, отправлением правосудия. После Северной войны (1700—1721) управление городами перешло к Главному магистрату, которому подчинялись городские магистраты, переименованные позже в ратуши.

Печальный итог Азовских походов (1695—1696) вплотную поставил вопрос о военной реформе. Чтобы успешно противостоять внешней агрессии и завоевать выходы к морю, России требовалась профессиональная регулярная армия.

Основу новой армии составили бывшие «потешные полки» (Преображенский, Семеновский, Бутырский). Армия создавалась по родам войск. Обучение солдат осуществлялось по единым воинским уставам. Была введена система рекрутских наборов. Служба была пожизненной. Призывались мужчины в возрасте от 20 до 35 лет по одному от каждых 20 крестьянских или мещанских дворов. Офицерский корпус формировался преимущественно из дворян. За время петровского правления было проведено 53 рекрутских набора, что составило около 300 тыс. человек. Был создан мощный по тем временам военно-морской флот, насчитывающий около 50 линейных кораблей и около 800 гребных судов.

Россия пошла в число ведущих морских держав. Петр заботился и о качественном уровне армии. С этой целью создавались навигацкая, артиллерийская, инженерная школы для подготовки офицерских кадров.

С именем Петра Великого связаны и крупные изменения в судебной системе. Высшей судебной инстанцией был монарх, решение которого не было связано какими-либо законами. Его усмотрение являлось истиной в последней инстанции. От его имени осуществляли надзор за отправлением правосудия фискалы и прокуроры.

Следующей судебной инстанцией был Сенат, под юрисдикцией которого находились высшие должностные лица государства, и решения которого мог отменить только монарх. Судебным департаментом Сената была Расправная палата, в которой сосредоточивалась вся судебная деятельность. Ее членами состояли сенаторы и «судьи расправных дел», назначаемые Сенатом. В 1718 г. эта палата вошла в состав Юстиц-коллегии, органа, рассматривавшего уголовные, гражданские и фискальные дела, в ведение которой была передана вся система нижестоящих судов и надзор над пенитенциарной системой. Она же выступала апелляционной инстанцией по решениям нижестоящих судов. При Юстиц-коллегии была образована Крепостная контора, на которую возлагалось оформление купчих, доверенностей, духовных завещаний, что можно считать началом формирования российского нотариата.

Практически вся судебная деятельность сосредоточивалась в надворных, провинциальных, городских и земских судах, которые действовали в судебных округах. Надворные суды были высшей апелляционной инстанцией в округе, в их состав входили президент, вице-президент, члены суда (от двух до шести человек). При этих судах учреждалась должность прокурора, надзирающего за правильностью отправления правосудия. Однако эта система продержалась недолго. В конце петровского правления нижние судебные инстанции заменяются провинциальными судами в составе воеводы и асессоров (заседателей), а после смерти Петра I и надворные суды заменяются губернаторскими. Чем дальше, тем больше судебная власть и надзор переходят под контроль губернаторов, воевод и земских комиссаров. Судебные функции практически полностью перешли к коллегиям, которые рассматривали дела по принадлежности. Стремление Петра I отделить суд от администрации оказалось тщетным.

Петр I создал стройную полицейскую систему взамен серии дублирующих друг друга приказов. В 1718 г. была учреждена Тайная канцелярия, из недр которой вышли все последующие российские спецслужбы. Помимо борьбы с преступностью в обязанность полиции входила пожарная безопасность и благоустройство городов.

• [1] Соловьев С. М. Соч. Кн. VII. История России с древнейших времен. Т. 13—14. М., 1991. С. 701.