Альтернативные способы разрешения административных споров граждан и публичной администрации

В последние десятилетия в ряде государств, преимущественно в странах Запада, получили развитие особые механизмы, обеспечивающие защиту прав граждан от незаконных актов, действий, бездействия публичной администрации. Они получили наименование альтернативных способов разрешения административных споров (АРС). Понятие альтернативы здесь используется применительно к судебному порядку разрешения таких споров. При этом эти способы не относятся ни к традиционному административному обжалованию, ни к квазисудебной деятельности, поскольку характерной чертой альтернативных способов разрешения административных конфликтов является наличие независимого посредника между администрацией, с одной стороны, и гражданином (организацией) — с другой.

Зеленцов Л. Б. выделяет следующие признаки ЛРС.

• 1. Эти способы применяются вне юрисдикционной деятельности государственных органов и являют собой самостоятельную форму разрешения споров, которая, однако, может определенным образом комбинироваться с юрисдикционной.
• 2. Они действуют как механизм сближения, согласования интересов, ориентированный на достижение соглашения между спорящими сторонами. По своей сути это согласительные процедуры, при реализации которых стороны могут в целях защиты своих прав и интересов самостоятельно контролировать процесс разбирательства и его результат. Прежде всего, они обеспечивают разрешение спора не с позиции силы или с позиции права, а с позиции интересов сторон. Альтернативная процедура не является формой процессуального принуждения, не имеет властного содержания.
• 3. Альтернативные способы отличаются экономичностью, простотой, отсутствием жестких процессуальных правил, дружественным характером процедуры, возможностью урегулирования спора на основе принципа справедливости.
• 4. Альтернативные средства разрешения административных споров — это не замена, а дополнение административной юстиции, которая посредством судебной проверки призвана обеспечить соблюдение принципов равенства, справедливости, беспристрастности и уважения прав при использовании АРС.
• 5. Процедуры основаны не на принципе состязательности, что свойственно правосудию, а на принципе арбитрирования, т. е. достижения сторонами соглашения^[1].

Существует несколько видов АРС. Например, в Рекомендациях Совета Европы №R (2001) 9 странам-членам, в том числе России, указаны следующие виды АРС, имеющие значения для разрешения административных споров:

• — урегулирование по результатам переговоров (переговоры);
• — примирительство (conciliation);
• — посредничество;
• — третейское разбирательство.

Контрольно-надзорная деятельность

Важнейшим направлением деятельности органов государственной власти и управления является контрольно-надзорная деятельность, которая заключается в проверке соблюдения законодательства, а также специальных норм и правил органами государственной власти, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и отдельными лицами в конкретной сфере деятельности.

Контрольно-надзорная деятельность возложена более чем на 60 органов исполнительной власти. При этом каждый из этих органов имеет свою узкую компетенцию. Например, органы Федеральной инспекции труда при Роструде контролируют соблюдение всеми работодателями законодательства о труде и об охране труда, а Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) — соблюдение законодательства в сфере использования земель сельскохозяйственного назначения.

Основным средством контрольно-надзорной деятельности являются проверки соблюдения законодательства. Порядок данных проверок определяется Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» .

Проверки могут осуществляться в плановом и внеплановом порядке. Плановые проверки проводятся в соответствии с планом проверок конкретного органа государственного управления. При этом в целях защиты предпринимателей плановые проверки одного юридического лица или индивидуального предпринимателя не могут проводиться чаще одного раза в три года. Внеплановые проверки могут проводиться только по жалобам о нарушении прав граждан или законодательства, а также при невыполнении предписания об устранении нарушений, обнаруженных во время уже проведенной плановой проверки. Однако и плановые, и внеплановые проверки должны осуществляться только по приказу руководителя контрольно-надзорного органа, который проверяющие должны показать руководителю юридического лица или индивидуальному предпринимателю перед началом проверки. Кроме того, при плановой проверке проверяемому должны сообщить о ней заранее (не менее чем за три дня до ее начала), направив или вручив ему копию приказа о проверке.

И плановая, и внеплановая проверки могут проводиться в документарной и выездной формах. Документарная проверка состоит в изучении проверяющим должностным лицом документов, истребованных у проверяемого лица или организации. Выездная проверка проводится по месту нахождения проверяемого лица или организации и заключается в непосредственном исследовании на месте его деятельности.

При этом выездная проверка может проводиться только в случае, если при документарной проверке не представилось возможным выяснить полноту и достоверность сведений, которые содержатся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, представленных на документарную проверку.

В ходе проверки проверяющие имеют право потребовать предоставить документы по вопросу проверки, брать объяснения, проводить исследования предметов и документов.

В то же время они не вправе:

• — проверять соблюдение требований, проверка которых не относятся к полномочиям контрольно-надзорных органов, от имени которых действуют эти должностные лица;
• — осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при ее проведении руководителя или уполномоченного представителя проверяемого лица;
• — требовать представления документов, информации, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы таких документов;
• — превышать установленные сроки проведения проверки;
• — осуществлять выдачу юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям предписаний или предложений о проведении за их счет проверочных мероприятий (например, об оплате экспертизы или размещении проверяющих).

По итогам проверки составляется акт проверки в двух экземплярах, в случае выявления нарушений — предписание об их устранении, а в случае выявления фактов, свидетельствующих о совершении проверяемым лицом административного правонарушения, — протокол об административном правонарушении. Если проверяемый не согласен с фактами и выводами, изложенными в акте, а также требованиями предписания, он в 15-дневный сроке момента получения акта имеет право представить свои возражения руководителю контрольно-надзорного органа, проводившего проверку. Данные возражения должны быть рассмотрены в течение пяти дней с момента их поступления. В случае отказа в рассмотрении возражений по проведенной проверке или удовлетворении требований об отмене незаконного или необоснованного акта проверки или предписания следует обжаловать такие действия в суд.

• [1] См.: Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор: вопросы теории: монография. М.: Изд-во РУДН, 2005. С. 080; Носырева Е. И. Экономические споры: суд, арбитраж или примирение // Государство и право. 1998. № 9. С. 17.