Конституционный суд российской федерации

В результате изучения этой главы студент должен:

знать

• • понятие конституционного контроля, его модели;
• • отличительные признаки Конституционного Суда РФ как органа судебной власти, осуществляющего федеральный конституционный контроль;
• • его структуру, направления деятельности, полномочия и подсудность;
• • значение, юридическую силу и порядок исполнения решений Конституционного Суда РФ;
• • порядок формирования этого органа судебной власти и статус входящих в него судей;

уметь

• • раскрывать основное содержание деятельности и устройства Конституционного Суда РФ;
• • отличать конституционное правосудие от правосудия по гражданским, уголовным и административным делам;

владеть

• навыками использования юридической терминологии и толкования нормативных правовых актов для характеристики деятельности и устройства Конституционного Суда РФ.

Понятие конституционного контроля и его становление в Российской Федерации

Ядро правовой охраны конституции — конституционный контроль (юстиция): особая функция специальных уполномоченных государственных органов, определенным образом включенных в систему разделения властей, по обеспечению соответствия конституции иных нормативных актов. В этом контексте конституционный контроль рассматривается как важнейшее средство обеспечения реального существования конституционализма^[1], как деятельность, заключающаяся в ограничении власти и разрешении конституционных споров^[2]. Вместе с тем такое понимание конституционного контроля — не единственное. В рамках социалистической модели организации власти конституция и конституционный контроль не связываются с разделением властей, а функция осуществления контроля за исполнением конституции, как и ее толкования, возлагается на высший орган государственной власти, концентрирующий в своих руках всю полноту власти — принятие законов, их исполнение и контроль за исполнением. Так, например, в Китайской Народной Республике указанной деятельностью занимаются Всекитайское собрание народных представителей (п. 2 ст. 62 Конституции КНР 1982 г.) и его Постоянный комитет (п. 1 ст. 67 Конституции КНР). Данный широкий подход к трактовке конституционного контроля выходит за рамки специального понимания конституционного контроля как средства обеспечения конституционализма.

Виды конституционного контроля разграничиваются прежде всего в зависимости от способов осуществления и юридического значения принимаемого решения:

• 1) конституционный надзор-, осуществляется как за проектами нормативных актов, так и за принятыми актами (своего рода «мониторинг законодательства»); состоит в выявлении несоответствия (противоречия) конституции и обращении с соответствующим представлением (заключением) в орган, издавший акт, либо в вышестоящий орган или суд, где и принимается решение по существу;
• 2) судебный конституционный контролы, осуществляется в рамках конституционного судопроизводства, выделяемого в качестве самостоятельного вида судопроизводства («самостоятельный вид государственно-властной контрольной деятельности в специализированной форме конституционного правосудия»)^[3], связанный с рассмотрением специальной категории дел конституционного характера и принятием окончательного решения о конституционности (неконституционности) акта (иногда также о конституционности или неконституционности действий должностных лиц либо процедур в рамках реализации процесса привлечения к конституционно-правовой ответственности).

Исторически сложилось две основных организационных модели судебного конституционного контроля^[4], которые существуют до сих пор и различаются по способу организации контроля, объему и характеру полномочий контрольных органов, их месту в системе государственных органов и судебных органов:

• — судебный конституционный контроль, осуществляемый судами общей юрисдикции, и прежде всего верховным (высшим) судом (американская модель: ее появление связывается с 1803 г., когда Верховным судом США было рассмотрено дело «Марбэри против Мэдисона» и установлена неконституционности закона. Данная модель получила широкое распространение в странах англосаксонской правовой системы (Канада, Австралия и др.);
• — судебный конституционный контроль, осуществляемый специальным судебным органом (европейская или германская модель — модель Кельзена и Эйзенмана — представлена в Австрии, Германии, Италии, Бельгии, Турции и многих других странах), отличается не только специально учреждаемыми судебными органами, но и сочетанием абстрактного и конкретного конституционного контроля, особыми юридическими последствиями (отмена акта, признанного неконституционным, в результате утраты им силы). Эта модель получила широкое распространение как в странах Западной Европы, так и в посткоммунистических государствах континентальной правовой системы (страны Восточной Европы, в том числе и Россия).

Одной из модификаций европейской модели судебного конституционного контроля является французская модель конституционного контроля. Речь идет о конституционном контроле, осуществляемом квазисудебным органом. Таким органом, например, является Конституционный Совет во Франции — специальный несудебный орган конституционного контроля, обладающий однако правом объявлять акты противоречащими Конституции страны и признавать их недействительными, а также проверять итоги выборов и аннулировать их результаты. Французская модель конституционного контроля воспринята в странах, в историческом и культурном отношениях близких Франции (Алжир, Габон, Марокко). Эта модель реализуется в настоящее время и в некоторых других трансформационных государствах, находящихся в процессе преобразований своей правовой системы (например, в Казахстане).

Таким образом, существование основных моделей судебного конституционного контроля не исключает их развития, модификации с учетом национальной специфики отдельных стран, характера их государственного устройства и особенностей правовой системы. Соответственно, можно предположить дальнейшее развитие приведенной выше классификации, выделение новых моделей конституционного контроля.

В зависимости от характера объекта конституционного контроля (нормативный акт или его проект), а также цели проведения контроля, различаются, соответственно:

• — предварительный (предупредительный, первичный);
• — последующий (репрессивный) конституционный контроль.

В российской и зарубежной литературе до сих пор ведутся дискуссии относительно природы и допустимости предварительного конституционного контроля: как он сочетается с принципом разделения властей? Пе подменяет ли орган конституционного контроля при осуществлении предварительного конституционного контроля парламент?

По форме или способу проведения конституционный контроль разграничивается:

• — на абстрактный (проверка конституционности акта вне связи с конкретным делом и конкретным применением этого акта);
• — конкретный конституционный контроль (связан и обусловлен применением акта в конкретном деле, к конкретным обстоятельствам).

Абстрактный конституционный контроль может быть и предварительным, и последующим, тогда как конкретный конституционный контроль всегда последующий.

В литературе встречаются и иные классификации:

• — по содержанию конституционного контроля: формальный судебный конституционный контроль (проверяется конституционность процедуры) и материальный судебный конституционный контроль (проверяется конституционность содержания норм);
• — по степени обязательности проведения конституционного контроля: факультативный (проводится только в случае, если имеется соответствующая инициатива уполномоченного субъекта) и обязательный (уполномоченный субъект обязан обратиться с инициативой проведения конституционного контроля);
• — по способу организации органов конституционного контроля (конституционной юстиции): централизованный (сосредоточен в органе, действующем на общегосударственном уровне) и децентрализованный (осуществляется органами, действующими в частях государства).

Децентрализованный контроль характерен, например, для Германии, где он осуществляется как Федеральным конституционным судом, так и конституционными судами федеральных земель. Аналогично обстоит дело и в нашей стране. Хотя в Российской Федерации судебный конституционный контроль в форме конституционного судопроизводства в соответствии с Конституцией осуществляется на федеральном уровне — Конституционным Судом РФ, он может быть организован и на уровне субъектов РФ, если это предусмотрено их конституциями (уставами).

В советский период (в РСФСР и СССР) реализовывалась социалистическая модель конституционного контроля, особенностями которой, как уже было отмечено выше, являлись: широкое понимание конституционного контроля; отсутствие четкого обособления данной функции от иных функций, в частности функций принятия законов и обеспечения законности; сосредоточение функции конституционного контроля в руках высших органов государственной власти — Верховного Совета СССР и его Президиума, а в отношении конституций союзных и автономных республик — соответственно в руках их высших представительных органов государственной власти.

Идея создания специального механизма правовой охраны Конституции впервые нашла воплощение в изменениях Конституции СССР 1 декабря 1988 г., в соответствии с которыми был учрежден Комитет конституционного надзора СССР (далее — ККН СССР). Комитет в соответствии с Законом СССР от 23 декабря 1989 г. № 972−1 «О конституционном надзоре в СССР» наделялся отдельными специальными полномочиями надзорного характера: имел право давать заключения о неконституционности поднадзорных актов, однако не имел права их отменять; в отдельных случаях мог лишь приостанавливать их действие и требовать от органа, издавшего акт, в трехмесячный срок устранить несоответствие. В то же время ККН СССР действовал в условиях еще не отмененного единовластия Советов: формировался Съездом народных депутатов и был ему подконтролен. Соответственно, в случае обнаружения противоречия Конституции СССР актов Съезда народных депутатов СССР, конституций союзных республик Комитет не имел нрава приостанавливать их действие: он лишь направлял свои заключения Съезду для принятия окончательного решения, при этом Съезд мог отклонить заключение Комитета 2/3 голосов от общего числа народных депутатов СССР.

Создание подобных органов конституционного надзора изначально предполагалось также в союзных и автономных (в составе союзных) республиках. Однако ни в РСФСР, ни в автономных республиках институт конституционного надзора не получил соответствующего распространения (если не считать квазисудебных органов конституционного контроля типа уставных (конституционных) палат, создававшихся в период становления конституционной юстиции в субъектах РФ в середине 90-х гг. XX в. и наделявшихся некоторыми полномочиями надзорного характера).

Развитие конституционного контроля в России с начала 90-х гг. прошлого века шло по пути европейской модели.

Первый этап. На основании Закона РСФСР от 15 декабря 1990 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» был учрежден Конституционный Суд РСФСР, который в соответствии с Законом РСФСР от 12 июля 1991 г. № 1598−1 «О Конституционном Суде РСФСР» получил достаточно широкие полномочия, но осуществлению судебной власти путем разрешения дел о конституционности. Среди таких дел: дела о конституционности международных договоров и нормативных актов, политических партий и иных общественных объединений, правоприменительной практики по индивидуальным жалобам (именно это направление деятельности трансформировалось в 1993 г. в современное направление деятельности Конституционного Суда РФ — рассмотрение жалоб граждан о нарушении их конституционных прав законом, примененным в конкретном деле); разрешение споров о компетенции между различными государственными органами; дача заключений в предусмотренных законом случаях.

29−30 октября 1991 г. на Съезде народных депутатов были избраны первые 13 судей (из 15). Так начался первый этап в развитии конституционной юстиции в России.

Особое место в практике Конституционного Суда РФ того периода занимали вопросы организации публичной власти, проверка правоприменительных обыкновений^[5]. В то же время серьезной проблемой Конституционного Суда первого состава была внутренняя противоречивость самого объекта правовой охраны — Конституции РФ 1978 г., в которую за период с 1989 по 1993 г. было внесено более 360 поправок. Конституционный Суд РФ достаточно активно участвовал в политических конфликтах между Съездом народных депутатов (Верховным Советом РФ) и Президентом РФ, что позволило многим экспертам упрекать его в политической пристрастности. Особенно примечательно в этом смысле Заключение Конституционного Суда РФ от 21 сентября 1993 г. «О соответствии Конституции Российской Федерации действий и решений Президента РФ Б. Н. Ельцина, связанных с его Указом от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». В результате Указом Президента РФ от 7 октября 1993 г. № 1612 «О Конституционном Суде Российской Федерации» деятельность этого суда была приостановлена.

Второй этап развития конституционной юстиции в России обусловлен принятием новой Конституции РФ 1993 г. и началом нового этапа конституционного развития России. Специализированный орган судебной власти, осуществляющий судебный конституционный контроль в форме конституционного судопроизводства, на федеральном уровне был сохранен, хотя статус Конституционного Суда РФ и подвергся некоторым изменениям, которые получили наиболее полное отражение в Федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде РФ». С одной стороны, полномочия Суда были расширены (проверка конституционности законов по запросам судов; официальное обязательное толкование Конституции РФ). С другой стороны, из его компетенции были изъяты дела о конституционности партий, общественных объединений, полномочие по даче заключения о наличии в действиях высших должностных лиц РФ и субъектов РФ оснований для отрешения их от должности. Изменился численный состав судей Конституционного Суда РФ (с 15 до 19) и порядок их наделения полномочиями (вместо избрания Съездом народных депутатов назначение Советом Федерации). Судьи, избранные в 1991 г., т. е. до вступления в силу Конституции РФ 1993 г., в соответствии с п. 5 раздела второго Конституции РФ, сохранили свои полномочия до истечения срока, на который они были избраны (срок полномочий судей в 1991 г. не был установлен, но был установлен предельный возраст для замещения должности судьи Конституционного Суда РФ — 65 лет).

Впоследствии правовая основа деятельности Конституционного Суда РФ не раз подвергалась отдельным изменениям и уточнениям (прежде всего в части унификации статуса судей, определения механизма исполнения принятых решений, конкретизации особенностей рассмотрения отдельных категорий дел). При этом эти изменения и уточнения реализовывались двояко — как путем внесения изменений в федеральные законы (прежде всего в Законе о Конституционном Суде РФ), так и через правовые позиции самого Конституционного Суда, вырабатываемые им в ходе осуществления конституционного правосудия. Однако наиболее существенное значение имела реформа форм и методов конституционного судопроизводства, нашедшая отражение в изменениях Закона о Конституционном Суде РФ, внесенных Федеральным конституционным законом от 3 ноября 2010 г. № 7-ФКЗ и вступивших в силу с 9 февраля 2011 г. Эти изменения по их значимости оцениваются как третий этап в развитии российского законодательства о конституционном судопроизводстве^[6].

• [1] См.: Кравец И. Л. Формирование российского конституционализма: проблемы теории и практики. М., 2002. С. 286.
• [2] См.: Бланкенагель А. Теория и практика конституционного контроля в ФРГ // Сов. государство и право. М" 1989. № 1. С. 102.
• [3] См.: Витрук Н. В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс: учеб, пособие. М.: Закон и право, 1998. С. 30.
• [4] Подробнее о становлении американской и австро-германской моделей конституционной юстиции, их истоках и особенностях см.: Гриценко Е. В. Пределы конституционно-судебного нормотворчества // Сравнительное конституционное обозрение. 2011. № 5. С. 107−130.
• [5] Подробнее см.: Витрук Н. В. Конституционное правосудие в России (1991−2001 гг.): очерки теории и практики. М., 2001. С. 15−21.
• [6] См.: Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации» / под ред. Г. А. Гаджиева. М., 2012. С. 12.