Договоры в практике государственного и муниципального управления

Поскольку субъекты государственного и муниципального управления реализуют полномочия, связанные с управлением государственным и муниципальным имуществом, предоставлением различных услуг населению и т. п., в их деятельности используются различные договоры.

Понятие договора закреплено в п. 1 ст. 420 ГК РФ, в соответствии с которой договором признается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей.

Под договорами в сфере государственного и муниципального управления следует понимать договоры, заключаемые субъектом государственной или муниципальной власти с частной или государственной (муниципальной) организацией, для решения субъектами управления, возложенных на них задач, функций и полномочий.

Важно запомнить!

В соответствии с содержанием предмета договоров в сфере государственного и муниципального управления их можно разделить на пять видов:

• 1) договоры в сфере управления государственной и муниципальной собственностью^[1];
• 2) договоры, обеспечивающие удовлетворение государственных и муниципальных нужд^[2];
• 3) инвестиционные соглашения, связанные с предоставлением финансовой помощи или льгот^[3];

• 4) договоры между органами исполнительной власти^[4];
• 5) договоры между органами исполнительной власти и органами местного самоуправления.

Рассмотрим сущность договоров в сфере государственного и муниципального управления.

Динамично развивающейся формой договоров является передача государственного и муниципального имущества во временное пользование частным лицам, посредством различных инструментов:

• — доверительного управления;
• — аренды;
• — заключения концессионных соглашений;
• — соглашения о разделе продукции и др.

ГК РФ определяет доверительное управление как исполнение функций управления государственным (муниципальным) имуществом доверительным лицом по поручению уполномоченных государственных (муниципальных) органов.

Государство при этом рассчитывает повысить эффективность управления активами. Объекты доверительного управления государственным (муниципальным) имуществом могут быть следующие:

• — акции, принадлежащие государству, муниципальным образованиям;
• — научно-исследовательские учреждения;
• — инфраструктура (транспортные средства, газопровод, порт и т. д.);
• — социальные объекты.

Так, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» — уполномоченный орган управления использованием атомной энергии — наделена полномочиями от имени Российской Федерации осуществлять государственное управление использованием атомной энергии в соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии».

Автомобильные дороги общего пользования федерального значения, находящиеся в федеральной собственности переданы в доверительное управление Государственной компании «Российские автомобильные дороги».

В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» по концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.

По договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование. Плоды, продукция и доходы, полученные арендатором в результате использования арендованного имущества в соответствии с договором, являются его собственностью. Плоды, продукция и доходы, полученные арендатором в результате использования арендованного имущества в соответствии с договором, являются его собственностью.

Вопросы практики

Концессионные проекты действуют в ЖКХ, транспортном комплексе, дорожном хозяйстве, в социальной сфере. Они ориентированы на модернизацию и эксплуатацию действующих имущественных комплексов — аэропортов, портов, вокзалов. Концессионные соглашения заключаются в отношении конкретных объектов, входящих в состав транспорта общего пользования, культуры, спорта, отдыха граждан и туризма; морских и речных судов, железнодорожного, трубопроводного транспорта и т. п.^[5]

В конце октября 2009 г. было подписано первое концессионное соглашение в сфере воздушного транспорта между Администрацией Санкт-Петербурга и консорциумом инвесторов «Воздушные ворота Северной столицы» по аэропорту Пулково.

С момента принятия Федерального закона «О концессионных соглашениях» было заключено около 400 концессионных соглашений. В них было инвестировано более 100 млрд руб.

Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» устанавливает правовые основы отношений, возникающих в процессе осуществления российских и иностранных инвестиций в поиски, разведку и добычу минерального сырья на территории РФ, а также на континентальном шельфе и (или) в пределах исключительной экономической зоны РФ на условиях соглашений о разделе продукции.

Соглашение о разделе продукции является договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности (инвестору) на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск.

Соглашение определяет все необходимые условия, связанные с пользованием недрами, в том числе условия и порядок раздела произведенной продукции между сторонами соглашения.

Следующим видом договоров, обеспечивающих удовлетворение государственных и муниципальных нужд, являются договоры в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Под ней понимается совокупность участников контрактной системы в сфере закупок (органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, государственные корпорации по атомной энергии «Росатом», «Роскосмос», заказчики, участники закупок, организации, операторы электронных площадок и др.) и осуществляемых ими действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд.

Заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются:

• — конкурсы (открытый, с ограниченным участием, двухэтапный, закрытый и др.);
• — аукционы (электронный, закрытый);
• — запрос котировок;
• — запрос предложений.

Под конкурсом понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором победителем признается участник закупки, предложивший лучшие условия исполнения контракта.

При проведении аукциона победителем признается участник закупки, предложивший наименьшую цену контракта.

При запросе котировок необходимые данные предоставляются всем желающим, посредством размещения извещения о запросе котировок в информационной системе, а право на исполнение заказа получает участник, заявивший наименьшую цену.

При запросе предложений информация о закупках сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения и документации о проведении запроса предложений и его победителем признается участник закупки, направивший окончательное предложение, которое наилучшим образом соответствует установленным заказчиком требованиям к товару, работе или услуге^[6].

Правовое регулирование инвестиционных соглашений, связанных с предоставлением финансовой помощи или льгот, регулируется Федеральные законы от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», от 29 ноября 2001 г. № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах», от 28 ноября 2011 г. № 335-ФЗ «Об инвестиционном товариществе» и др.

Указанные Федеральные законы раскрывают следующие основные понятия.

Инвестиции — это денежные средства, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, иные права, имеющие денежную оценку, вкладываемые в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта.

Инвестиционной деятельностью является вложение инвестиций и осуществление практических действий в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта.

Инвестиционный проект — обоснование экономической целесообразности, объема и сроков осуществления капитальных вложений, в том числе необходимая проектная документация, разработанная в соответствии с законодательством, а также описание практических действий по осуществлению инвестиций (бизнес-план).

Приоритетный инвестиционный проект — инвестиционный проект, суммарный объем капитальных вложений в который соответствует требованиям законодательства, включенный в перечень, утверждаемый Правительством РФ.

Капитальные вложения — инвестиции в основной капитал (основные средства), в том числе затраты на новое строительство, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и другие затраты.

Инвестиции можно разделять на виды по различным основаниям.

По объектам инвестиционной деятельности различают: а) реальные (нефинансовые) и б) финансовые инвестиции. В свою очередь реальные (капиталообразующие) инвестиции включают материальные (вложение в здания, оборудование и т. п.) и нематериальные (вложения на приобретение патентов, лицензий, оплату научно-исследовательских работ, реализацию программ переподготовки и повышения квалификации кадров и т. п.).

Финансовые инвестиции представляют собой вложения денег, материальных и иных ценностей в ценные бумаги других юридических лиц, процентные облигации государственных и местных займов, уставные (складочные) капиталы других юридических лиц, созданных на территории страны, капитал предприятий за рубежом и займы, предоставленные юридическому лицу другим юридическим лицом.

Данные инвестиции сами по себе не дают увеличение реального вещественного капитала, но способны приносить прибыль, в том числе спекулятивную, за счет изменения курсовой стоимости ценных бумаг во времени или различия курсов в разных местах их купли и продажи.

Часть финансовых инвестиций превратится в реальный капитал сразу, другая — позже, а третья вообще в него не превратится (например, выпущенные и купленные ценные бумаги компании, которая затем обанкротится).

Финансовые инвестиции подразделяют на прямые (в реальные активы), портфельные и прочие.

Прямые инвестиции — это вложения в акции акционерных обществ с целью получения дивидендов и приобретения права на участие в их управлении. Это инвестиции, сделанные юридическими и физическими лицами, полностью владеющими организацией или контролирующими не менее 10% акций или уставного (складочного) капитала организации.

К портфельным относятся инвестиции в разные виды ценных бумаг, принадлежащие разным эмитентам, с целью повышения вероятности получения дохода от вложенных средств. К ним относится покупка акций, паев, облигаций, векселей и других долговых ценных бумаг. Они составляют менее 10% в уставном (складочном) капитале организации.

Инвестиции, не подпадающие под определение прямых и портфельных, относятся к прочим — это торговые кредиты, кредиты международных финансовых организаций и т. д.), банковские вклады.

Таким образом, финансовые инвестиции — это средства для будущего вложения в реальный капитал. Ведь сама покупка ценных бумаг не приносит реального, фактического капитала. Но если деньги, полученные от продажи акций, вкладываются продавшей их компанией в модернизацию, расширение производство, строительство, покупку новейшего оборудования, то финансовые инвестиции становятся денежными вложениями в реальный сектор экономики и превращаются тем самым в реальные инвестиции. Из отмеченного следует, что существует два вида финансовых инвестиций: 1) представляющие вложения с целью получения спекулятивной прибыли посредством куплипродажи ценных бумаг; 2) превращающиеся в денежный и реальный, материальный капитал, переходящие в реальные^[7].

Важнейшим институтом рыночной экономики, обеспечивающим аккумуляцию временно свободных денежных средств, перераспределение капитала между кредиторами и заемщиками, является финансовый рынок.

На финансовом рынке индивидуальные и коллективные инвесторы осуществляют финансовые инвестиции посредством покупки различных финансовых инструментов в целях увеличения активов и получения прибыли¹.

По срокам вложения инвестиции делятся: на краткосрочные (до одного года); среднесрочные (1—3 года); долгосрочные (свыше 3—5 лет).

По форме собственности на инвестиционные ресурсы бывают: частные; государственные; иностранные; смешанные.

По территориальному признаку выделяют: внутренние инвестиции, вкладываемые в российские объекты, которые, в свою очередь, дифференцируются по регионам страны; внешние инвестиции, вкладываемые за рубежом.

По сферам жизнедеятельности — на производственные и непроизводственные инвестиции.

Инвестиции (капитальные вложения) в основной капитал классифицируются также по отраслям экономики: в промышленные объекты, объекты сельскохозяйственного назначения; объекты транспорта и связи и т. п.

Виды инвестиционной деятельности соответствуют видам инвестиций.

В зависимости от объекта инвестиционной деятельности она может быть:

• а) финансовой (вложение в ценные бумаги);
• б) производственной (вложение инвестиций в основной капитал (основные средства, например, в форме капитальных вложений, на основе финансовой аренды (лизинга);
• в) инновационной (вложения в научно-технические результаты с целью получения товаров с принципиально новыми или с улучшенными характеристиками (инновационных продуктов))

Законодательство предусматривает возможность осуществления совместной инвестиционной деятельности на основании договора инвестиционного товарищества. В соответствии с Федеральным законом «Об инвестиционном товариществе» двое или несколько лиц (товарищей) обязуются соединить свои вклады и осуществлять совместную инвестиционную деятельность без образования юридического лица для извлечения прибыли. В этом случае товарищами совместно осуществляется деятельность по инвестированию их общего имущества в объекты инвестирования в целях реализации инвестиционных, в том числе инновационных, проектов.

Путем объединения денежных средств и иного имущества инвесторов могут образовываться инвестиционные фонды. По ними понимаются находящиеся в собственности акционерного общества либо в общей долевой собственности физических и юридических лиц имущественные комплексы, пользование и распоряжение которыми осуществляются управляющей компанией исключительно в интересах акционеров этого акционерного общества или учредителей доверительного управления.

Исключительным предметом деятельности акционерных инвестиционных фондов является инвестирование имущества в ценные бумаги и иные объекты. Его фирменное наименование должно содержать слова «акционерный инвестиционный фонд» или «инвестиционный фонд».

Акционерный инвестиционный фонд является акционерным обществом и вправе осуществлять свою деятельность только на основании специального разрешения (лицензии).

• [1] Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частномпартнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесенииизменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и др.
• [2] Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сферезакупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
• [3] Федеральные законы от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации», от 29 ноября 2001 г. № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах», от 28 ноября2011 г. № 335-ФЗ «Об инвестиционном товариществе», от 29 октября 1998 г. № 164-ФЗ"О финансовой аренде (лизинге)" и др.
• [4] Соглашение ФССП России № 12/01−5, Роструда № 62-юр от 14 августа 2008 г."О взаимодействии Федеральной службы судебных приставов и Федеральной службыпо труду и занятости при исполнении постановлений по делам об административныхправонарушениях и иных исполнительных документов".
• [5] Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2006 г. № 672 «Об утверждениипримерного концессионного соглашения в отношении объектов трубопроводноготранспорта» и др.
• [6] Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сферезакупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
• [7] Попова Н. Ф. Правовое регулирование экономической деятельности: учебники практикум для прикладного бакалавриата / под ред. М. А. Лапиной., 2016. С. 179.