Подходы к оценке эффективности налоговых льгот

Нельзя сказать, что толчком к решению этой проблемы послужили описанная выше инициатива. На субфедеральном уровне в большинстве субъектов РФ и муниципалитетов разработаны нормативные акты о порядке оценки бюджетной, социальной, экономической эффективности налоговых льгот. Анализ показал, что пионером в разработке положений об оценке эффективности льгот стала Московская область, которая в 2004 г. утвердила соответствующий порядок оценки. В 2005 г. к ней присоединились четыре субъекта РФ (Республики Марий Эл и Саха (Якутия), Белгородская и Смоленская области. В 2006 г. количество таких субъектов РФ увеличилось еще на семь, в 2007 г. — на десять, в 2008 г. — на шесть, в 2009 г. — на девять, в 2010 г. — на пять. По состоянию на конец 2013 г. в 13 субъектах РФ оценка эффективности действия налоговых льгот не проводилась или носила декларативный характер.

Однако данные методики различаются между собой, что затрудняет обеспечение мониторинга льгот на всей территории России. Видимо, по этой причине в сентябре 2013 г. Министерство экономического развития РФ подготовило проект методики мониторинга и оценки эффективности налоговых льгот (далее — методика Минэкономразвития), которая может быть использована как для действующих льгот, так и для вновь вводимых. Разработчики методики Минэкономразвития исходят из того, что она будет использоваться одинаково для всех видов льгот по всем видам налогов и сборов Российской Федерации.

Помимо методики Минэкономразвития Счетной палатой РФ разработан проект методики проведения экспертно-аналитического мероприятия по оценке эффективности налоговых льгот и преференций и их стимулирующего воздействия па развитие экономики (далее — методика Счетной палаты).

Рассмотрим проекты обеих методик более подробно.

Характеристика проекта методики Минэкономразвития

Методика Минэкономразвития предназначена для заинтересованных федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Оценка осуществляется на основе коэффициентов эффективности от введения налоговой льготы, которые характеризуют социальную, бюджетную, экономическую, комбинированную или интегральную эффективность, а также востребованность и применимость конкретной льготы, влияние внешних макроэкономических условий деятельности субъекта РФ, обусловленных изменением цен на энергоносители, динамики курса рубля и другими факторами.

Методика Минэкономразвития включает два этапа: экспертный и расчетный.

1. На экспертном этапе оценка эффективности осуществляется на основе экспертного подхода и математических формул. На данном этапе происходит классификация льгот на неэффективные и требующие отмены и наиболее эффективные. В качестве критериев эффективности предлагаются: востребованность льготы налогоплательщиками, влияние льготы на конкуренцию, совпадение по целям с другими действующими льготами, затраты па администрирование льготы. Методика Минэкономразвития предполагает отнесение конкретной льготы к определенной группе, исходя из классификации налоговых льгот: в зависимости от категории получателей (физические или юридические лица), элемента налогообложения, на который направлено действие льготы (освобождение, снижение ставки налога, налоговый кредит), условий ее предоставления, срока действия. Перечень групп не является закрытым и может дополняться в зависимости от целей введения льготы. Более того, разработчики методики Минэкономразвития предлагают дополнительно выделять подгруппы (полнаправления) оценки эффективности. Например, внутри оценки эффективности могут быть дополнительно выделены такие подгруппы, как эффективность развития финансовых рынков, производительных сил, товарного рынка и т. д. В каждой группе рекомендуется использовать от трех до семи показателей оценки. Каждый показатель внутри установленных групп получает весовой коэффициент, характеризующий степень влияния показателя на общую оценку эффективности внутри группы.

Для проведения опросов (экспертных оценок) определяется перечень налоговых льгот, подлежащих оценке, для каждой льготы определяется выборка респондентов и разрабатывается оценочный лист, который включает:

• — описание льготы (вид налога, наименование (существо) льготы), нормативный акт, которым введена льгота, год введения, время действия, цель введения, условия получения;
• — направления оценки эффективности налоговой льготы: бенефициары и востребованность льготы, влияние на уровень конкуренции, доступность для налогоплательщиков с точки зрения транспарентности налоговых расходов, наличие в налоговом законодательстве аналогичных льгот, затраты на администрирование, результаты предыдущих оценок или исследований данной льготы (при наличии), сравнение с зарубежным опытом оценки подобной льготы, наличие альтернативных возможностей для достижения целей, которые преследует рассматриваемая льгота (замены на бюджетные программы, субсидии и т. п.).

В методике Минэкономразвития приведены критерии проставления оценки эффективности налоговой льготы по каждому направлению оценки.

До проведения расчетов всем выбранным показателям присваивается аналитическая характеристика:

• — позитивная, если рост этого показателя оказывает положительное влияние на оценку эффективности налоговой льготы;
• — негативная, если рост этого показателя оказывает отрицательное влияние на оценку эффективности налоговой льготы.
• 2. На расчетном этапе оценка производится на основе коэффициента интегральной эффективности и показателей востребованности и применимости конкретной льготы. На данном этапе определяются цели введения льготы:
  • — технические — устранение/уменьшение встречных финансовых потоков, оптимизация бюджетных платежей;
  • — социальные — поддержка определенных групп населения;
  • — стимулирующие — стимулирование определенных видов деятельности, проектов, развития территорий.

Минэкономразвития России предлагает следующие методы расчета коэффициентов эффективности: темповый и сравнительный. Выбор метода осуществляется экспертным путем в зависимости от целей и содержания льготы.

При темповом методе проводится сравнение темпа роста выбранного показателя в первом году (или в последующем году — в зависимости от показателя) применения льготы по сравнению с темпом роста выбранного показателя в году, предшествующем году введения льготы. Данному показателю присваивается положительный балл в двух случаях:

• — если темп роста показателя, оказывающего положительное влияние на эффективность льготы, после введения льготы стал выше;
• — если темп роста показателя, оказывающего отрицательное влияние на эффективность льготы, после введения льготы стал ниже.

При сравнительном методе проводится сопоставление темпа роста выбранного показателя по анализируемому объекту (региону, отрасли и т. п.) в определенном году применения льготы по сравнению с темпом роста аналогичного показателя у эталонного объекта (региона, среднего по федеральному округу, среднего по Российской Федерации, среднего по отраслям и т. п.). Показателю присваивается положительный балл аналогично темповому методу. Балльные оценки рассчитываются для нескольких лет функционирования налоговой льготы, в связи с этим предусмотрен расчет среднеарифметического значения для получения общего балла по показателю за определенный временной период.

Расчет коэффициента интегральной эффективности может проводиться не по всем видам льгот, поэтому он не является обязательным при оценке эффективности налоговой льготы.

Методика Минэкономразвития предусматривает также оценку востребованности и применимости отдельной налоговой льготы, рассчитываемой как отношение фактического количества потребителей льготы к максимально возможному количеству потребителей. Расчет коэффициента востребованности льготы проводится на основе данных ФНС России. Разработчики методики Минэкономразвития предлагают ранжировать коэффициент по шкале: невостребованная (от 0 до 0,2 включительно), низкая (от 0,2 до 0,4 включительно), средняя (от 0,4 до 0,8 включительно), высокая (более 0,8): чем меньше значение коэффициента, тем менее востребована льгота.

На основе анализа экспертных оценок и рассчитанных коэффициентов эффективности готовится заключение об эффективности либо о неэффективности налоговой льготы.