Финансовые правоотношения в области публичного кредита

Отношения, возникающие в области публичного (государственного и муниципального) кредита, носят сложный, многоплановый характер и регулируются нормами не только финансового, но и других отраслей права, в том числе конституционного, гражданского, административного и др. Финансовые отношения в указанной сфере складываются по поводу формирования, функционирования и погашения публичного (государственного и муниципального) внутреннего долга. Отношения в сфере публичного внешнего долга формируются па государственном уровне и регулируются в основном международным правом, а также гл. 15 БК РФ. Все перечисленные отношения возникают в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Их объектом выступают соответствующие финансовые ресурсы^[1].

Можно выделить следующие отличительные черты публичного государственного кредита:

• 1) обязательное участие государства (в том числе в лице уполномоченных органов);
• 2) денежные средства, взятые взаймы в отношениях по государственному кредиту, поступают в распоряжение органов власти и используются на публичные, социально значимые цели, т. е. государственный кредит (заем) не имеет, как правило, конкретного целевого характера;
• 3) привлеченные денежные средства представляют дополнительные (специальные) финансовые ресурсы для погашения бюджетного дефицита, т. е. поступают в бюджетный фонд;
• 4) источником погашения государственных займов служат средства бюджета или новые займы;
• 5) посредством госкредитных отношений государство осуществляет функции по бюджетному и денежно-кредитному регулированию, относящиеся к его исключительным полномочиям по реализации государственного суверенитета;
• 6) государственные кредиты и займы гарантируются всем имуществом государства, составляющим государственную казну;
• 7) государственный заем (кредит), по сути, не может быть не исполнен, так как заемщик (государство) обладает исключительным правом эмиссии денег;
• 8) данные правоотношения возникают в процессе финансовой деятельности публично-правовых образований.

Указанные признаки характерны и для муниципального кредита (за исключением, как правило, целевого характера муниципальных займов). Приведенные сущностные черты госкредита позволяют отличать его от банковского кредита, а возникающие в этой сфере финансовые правоотношения — от гражданских.

В сфере публичного государственного кредита складываются правоотношения между Правительством РФ и банковскими организациями, а в некоторых случаях и Банком России по поводу предоставления кредитов, правоотношения между государством и субъектами РФ и Правительством РФ, в том числе в случаях, предусмотренных законом о федеральном бюджете, по поводу предоставления последним гарантий по долговым обязательствам субъектов РФ. Названные правоотношения складываются в связи с образованием, распределением и использованием публичных финансовых ресурсов государства и носят имущественный (денежный) характер, что является их отличительной особенностью как разновидности финансовых правоотношений.

В сфере публичного (муниципального) кредита соответствующие правоотношения складываются по поводу финансовых ресурсов муниципального образовался.

В правоотношениях по государственному кредиту (долгу), как и в других финансовых правоотношениях, одной из сторон всегда выступает государство или уполномоченный им орган (как заемщик, кредитор, гарант). Второй стороной отношений могут быть любые субъекты финансовых правоотношений. Участниками правоотношений по государственному внутреннему долгу РФ являются, с одной стороны, государство в лице Правительства РФ как получателя средств, на которое возлагается обязанность возврата долга и уплаты процентов по нему, с другой — юридические и физические лица (кредиторы). Субъектами правоотношений по государственному внешнему долгу РФ являются иностранные государства, международные организации и иные субъекты международного права.

В правоотношениях по государственному внутреннему кредиту на уровне субъекта РФ участвует уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ, а по муниципальному кредиту — уполномоченный орган местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования. Участниками правоотношений в сфере внешнего долга до 1 января 2008 г. субъекты РФ выступали лишь в случаях заключения соглашений и договоров, в том числе международных, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств субъекта РФ прошлых лет, участие же муниципальных образований в указанных отношениях законом не предусмотрено. В соответствии с изменениями, внесенными в БК РФ Федеральным законом от 26.04 2007 № 63-ФЗ, полномочия субъектов РФ в сфере внешних долговых обязательств расширились.

Участие представительных и исполнительных органов власти различного уровня, а также финансовых и кредитных органов в правоотношениях по публичному (как государственному, так и муниципальному) кредиту закреплено Конституцией РФ (ст. 75) и БК РФ (гл. 14, 15). За представительными органами, в частности Федеральным Собранием РФ, закреплены следующие полномочия: определять политику в отношении государственного внутреннего долга; устанавливать верхний предел государственного внутреннего долга при утверждении бюджета на предстоящий финансовый год; осуществлять контроль за состоянием государственного внутреннего долга. Правительство РФ как исполнительный орган власти осуществляет управление государственным долгом РФ; именно на нем лежит обязанность определения порядка, условий выпуска и размещения долговых обязательств РФ и ежегодного опубликования данных о состоянии государственного внутреннего долга за предыдущий финансовый год. Субъектами отношений на соответствующем уровне являются органы власти субъектов РФ и местного самоуправления.

В этих правоотношениях участвуют также Банк России, Минфин России. ЦБ РФ совместно с Правительством РФ представляет предложения по госкредиту представительному органу власти РФ для определения им политики в этой сфере. На Банк России также возложена функция по обслуживанию госдолга РФ, по размещению долговых обязательств, их погашению и выплате доходов кредиторам. В соответствии с БК РФ (ст. 119) Банку России отводится роль генерального агента по обслуживанию государственного внутреннего долга. Данная функция должна осуществляться им безвозмездно. Функции генерального агента, заключающиеся в размещении, погашении и выплате доходов в виде процентов по долговым обязательствам РФ, в соответствии с БК РФ могут осуществляться на платной основе (из средств федерального бюджета) также другим специализированным финансовым институтом. Последний в этом случае будет самостоятельным участником правоотношений по госкредиту.

Минфин России осуществляет: заключение от имени Российской Федерации договоров о предоставлении государственных гарантий РФ и договоров обеспечения регрессных требований гаранта; управление в установленном порядке государственным долгом РФ; ведение государственной долговой книги РФ и учет информации о долговых обязательствах, отраженных в соответствующих долговых книгах субъектов РФ и муниципальных образований; выполнение функций эмитента государственных ценных бумаг РФ; государственную регистрацию условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг; обеспечение предоставления бюджетных кредитов в пределах лимита средств, утвержденного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовой год, и в порядке, установленном Правительством РФ. В сфере внешнего долга Минфин России в установленном порядке осуществляет ведение переговоров и подписание от имени Правительства РФ многосторонних соглашений с должниками и кредиторами в рамках Парижского клуба^[2].

Все правоотношения в области публичного государственного кредита носят государственно-властный характер. Несмотря на то что государство в этих отношениях является должником (заемщиком), оно в одностороннем порядке устанавливает их условия: срок, платность, виды, основания их изменения и прекращения.

В отличие от гражданско-правового договора присоединения, где сторона не вправе изменять условия договора, государство в рассматриваемых отношениях обладает правом на реструктуризацию долга, т. е. правом замены условий обслуживания и погашения долговых обязательств (ст. 105 БК РФ). Юридические и физические лица, добровольно вступив в отношения по государственному кредиту, обязаны выполнять все условия займа. В отличие от правоотношений по банковскому кредиту субъекты здесь неравноправны, так как основным методом регулирования правоотношений по публичному госкредиту является метод государственно-властных велений и государству принадлежит функция управления госдолгом. Временные рамки действия правоотношений в этой сфере также в одностороннем порядке устанавливаются государством — должником.

В сфере госкредита возникают, однако, не только правоотношения по поводу государственных долговых обязательств (между заемщиком-государством и кредиторами), по и правоотношения, опосредуемые функционированием государственного долга. К таковым относятся правоотношения:

• 1) между Банком России и его учреждениями и органами представительной и исполнительной власти РФ, но поводу перечисления из средств федерального бюджета сумм на возмещение затрат по размещению, рефинансированию, погашению долговых обязательств и выплате доходов по государственным займам (ст. 119 БК РФ);
• 2) между учреждениями Сбербанка России и Банком России по поводу установления резервных требований, в частности норматива обязательных ресурсов, депонируемых (размещаемых) в Банке России и используемых последним в качестве кредитных ресурсов для погашения госзаймов (ст. 35, 38 Закона о Банке России, ст. 24, 25 Закона о банках);
• 3) между учреждениями Сбербанка России и Банком России по поводу выплаты процентов по вкладам, являющимся основным источником кредитных ресурсов для предоставления кредитов Правительству РФ в случаях, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете (ст. 22, 40 Закона о Банке России);
• 4) между Банком России и Правительством РФ по поводу управления госдолгом через операции на открытом рынке (ст. 39 Закона о Банке России);
• 5) между Правительством РФ и банковскими кредитными организациями, а в случаях, предусмотренных законом о бюджете на текущий год, — между Правительством РФ и Банком России по поводу получения и возврата кредитов;
• 6) между Банком России и Минфином России по поводу заключения соглашения о проведении операций по обслуживанию госдолга на основании поручения Правительства РФ и т. д. (ст. 23 Закона о Байке России).

Аналогичные отношения устанавливаются на уровне субъекта РФ и на уровне муниципальных образований.

Кроме того, между Минфином России и субъектами РФ, а также между Минфином России и муниципальными образованиями возникают правоотношения по поводу регистрации своих заимствований (ст. 120 БК РФ), регистрации эмиссии государственных ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг, по поводу внесения указанных данных в государственную долговую книгу РФ. При этом порядок формирования государственного регистрационного номера, присваиваемого выпускам указанных ценных бумаг, регулируется приказом Минфина России от 21.01.1999 № 2н «О Порядке формирования государственного регистрационного номера, присваиваемого выпускам государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг» .

• [1] Еще С. Ю. Витте определял финансы как «всю совокупность государственного имущества и вообще состояние всего государственного хозяйства. В смысле всей совокупности материальных средств, имеющихся в распоряжении государства — его доходов, расходов и долгов» (Витте С. 10. Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве. СПб., 1912. С. 416).
• [2] См.: п. 5.3.13—5.3.19 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации» .