Классификация расходов в статистике государственных финансов

Органы государственного управления выполняют две основные экономические функции: 1) отвечают за предоставление обществу определенных видов товаров и услуг на нерыночной основе и 2) обеспечивают перераспределение доходов и имущества посредством трансфертных платежей. Эти функции реализуются главным образом при помощи расходных операций, для которых в статистике государственных финансов используются два вида классификации: экономическая классификация и функциональная классификация.

Время отражения в учете расходных операций определяется в соответствии с методом начисления, т. е. они отражаются в учете на тот момент, когда имеют место деятельность, операции или другие события, в результате которых единицы сектора государственного управления принимают на себя безусловное обязательство по внесению платежей или отчуждению средств иным способом расходных операций.

Экономическая классификация расходов представлена в табл. 8.2. Практически все позиции и статьи экономической классификации рассмотрены либо в данной главе, либо в разделах, посвященных национальному счетоводству. Поэтому при анализе экономической классификации уделим внимание таким статьям, как использование товаров и услуг, проценты и социальные пособия.

Таблица 8.2

Экономическая классификация расходов

Использование товаров и услуг. Данная категория состоит из товаров и услуг, используемых для производства рыночных и нерыночных товаров и услуг, кроме накопления капитала за счет собственных средств, а также товаров, приобретенных для перепродажи, за вычетом чистого изменения запасов незавершенного производства, готовой продукции и товаров, хранимых для перепродажи. Использование товаров и услуг тесно связано с промежуточным потреблением в СНС-93. Единицы сектора государственного управления могут проводить целый ряд операций с товарами и услугами, которые не классифицируются как использование товаров и услуг, в частности:

• • товары, приобретенные для использования в качестве основных фондов или ценностей или для использования в процессе накопления капитала за счет собственных средств, классифицируются как приобретение основных фондов или ценностей. Расходы на недорогие товары длительного пользования, такие как ручной инструмент, отражаются как использование товаров и услуг, если подобные расходы имеют место регулярно и невелики по сравнению с расходами на машины и оборудование;
• • товары и услуги, приобретаемые для пополнения стратегических запасов или запасов сырья и материалов, классифицируются как изменения в запасах материальных оборотных средств, т. е. как один из способов приобретения нефинансовых активов;
• • товары и услуги, используемые для оплаты труда работников в натуральном выражении, классифицируются как оплата труда работников;
• • товары и услуги, приобретаемые и передаваемые в натуральном выражении без использования их единицей сектора государственного управления в процессе производства, классифицируются как трансфертные платежи — субсидии, гранты, социальные пособия или прочие расходы, в зависимости от основания для производства трансферта;
• • возмещения единицей сектора государственного управления расходов домашних хозяйств на покупку товаров и услуг в связи с программами социальной помощи или социального страхования классифицируются как социальные пособия.

Сборы и плата за товары и услуги, предоставляемые единицами сектора государственного управления, например в рамках определенных видов социальных пособий или грантов, должны отражаться как доходы, а не вычитаться из расходов. Стоимость товаров и услуг, используемых в производстве, отражается в учете на момент фактического использования этих товаров или услуг, а не на дату их приобретения. На практике эти два момента совпадают в отношении используемых в процессе производства услуг, но не в отношении товаров, которые могут приобретаться заранее и использоваться позднее. Стоимость товаров, приобретаемых и хранимых для перепродажи, отражается в учете как использование товаров и услуг в момент их продажи. Продажи товаров, приобретаемых и хранимых в качестве стратегических запасов, отражаются в учете как выбытие нефинансовых активов, а не как доход от продажи. Поэтому такая операция не приводит к изменениям в категории «использование товаров и услуг» .

Использование товаров и услуг включает закупки вооружения (например, ракет, снарядов и боеголовок к ним) и военной техники для запуска этого вооружения (например, пусковых ракетных установок, военных кораблей, подводных лодок и танков). Приобретение объектов, которые могут использоваться как для военных, так и для гражданских целей, например, военных аэродромов, доков, колледжей, больниц и офисного оборудования, отражается как приобретение основных фондов. Однако вооружение или вооруженные транспортные средства, приобретаемые полицией и службами внутренней безопасности, отражаются как приобретение основных фондов, хотя расходы военных ведомств на аналогичное оборудование будут считаться использованием товаров и услуг.

В использования товары и услуги, приобретаемые государственными единицами и потребляемые их работниками, могут классифицироваться как использование товаров и услуг или как оплата труда работников в натуральном выражении. В общем случае, когда использование товаров или услуг работниками необходимо для выполнения ими своей работы, это является использованием товаров и услуг. Все трансферты товаров и услуг другим органам государственного управления или международным организациям, кроме товаров и услуг, производимых государственной единицей-донором, отражаются как гранты. Такие гранты могут включать передачу основных фондов, принадлежащих органам государственного управления, передачу товаров, хранящихся в качестве запасов материальных оборотных средств, сооружение основных фондов либо приобретение с одновременной передачей основных фондов или товаров и услуг для текущего потребления. Примерами являются передача продуктов питания, одежды, одеял и медикаментов в качестве чрезвычайной помощи при стихийных бедствиях; передача машин и другого оборудования; непосредственное ведение строительства зданий или других сооружений; передача военной техники любых видов. Товары и услуги, используемые для производства нерыночных товаров и услуг, которые потребляются другими органами государственного управления и международными организациями, включаются в категорию «использование товаров и услуг». Примером могут служить товары и услуги, приобретенные для того, чтобы государственные служащие могли проводить операции по оказанию помощи на территории другой страны после стихийного бедствия.

Использование товаров и услуг включает все товары и услуги, потребляемые единицей сектора государственного управления для производства нерыночных товаров и услуг, которые предоставляются как социальные пособия в натуральном выражении или распределяются домашним хозяйствам при определенных обстоятельствах, таких, как стихийное бедствие. Подобные социальные пособия могут распределяться через программы социального обеспечения; программы социального страхования, функционирующие для государственных служащих, их иждивенцев или наследников, или через программы социальной помощи. Одна из типичных разновидностей социальных пособий, которые предоставляются единицами сектора государственного управления и распределяются в натуральном выражении, связана с услугами здравоохранения, такими, как медицинское и стоматологическое лечение, хирургические операции, содержание в больницах, уход на дому и иные подобные услуги. Пособия для государственных служащих и их иждивенцев обычно включают медицинские услуги общего характера, не связанные с работой этого служащего, санаторное лечение, дома для престарелых, услуги в области образования и предоставление права пользования местами для отдыха и проведения отпусков.

Товары и услуги, которые не были произведены государственной единицей-донором, но предоставляются в качестве социальных пособий или распределяются домашним хозяйствам при определенных обстоятельствах, классифицируются как социальные пособия, а не как использование товаров и услуг.

Иногда государственные единицы осуществляют трансфертные платежи путем приобретения товаров и услуг по ценам, значительно превышающим их рыночную стоимость. При выявлении таких операций их следует дробить на покупку товаров и услуг по их действительной рыночной стоимости и на трансфертный платеж соответствующей категории.

Проценты подлежат уплате институциональными единицами, которые принимают на себя определенные виды обязательств, а именно, обязательства по депозитам, ценным бумагам, кроме акций, кредитам и займам, а также кредиторскую задолженность. Эти обязательства возникают, когда единица сектора государственного управления получает средства взаймы у другой институциональной единицы. Проценты являются расходами, которые несет единица сектора государственного управления (дебитор) за использование непогашенной основной суммы долга, т. е. экономической стоимости, предоставленной кредитором.

В статистике государственных финансов начисленные, но не уплаченные проценты рекомендуется прибавлять к основной сумме долга по базовому инструменту. Иными словами, по мере начисления процентов по государственным облигациям основная сумма долга по этим облигациям будет возрастать. Тем не менее признается, что начисляемые проценты по депозитам, кредитам и займам могут отражаться в соответствии с принятой в стране практикой и классифицироваться как кредиторская задолженность.

Ставка, по которой начисляются подлежащие уплате проценты, определяется при заключении контракта и получении заемных средств. Исключением являются ценные бумаги, привязанные к индексам, в том числе среднесрочные облигации с плавающей ставкой. В простейшем случае взаймы берется определенная сумма денег, осуществляются периодические платежи, равные сумме подлежащих уплате процентов, начисленных за предыдущий период, а по истечении срока контракта производится заключительная выплата процентов вместе с первоначальной суммой займа. Величина подлежащих уплате процентов за каждый период равна процентной ставке, установленной в контракте, умноженной на размер займа. С каждым прошедшим периодом непогашенная основная сумма долга возрастает в результате начисления подлежащих уплате процентов. В конце каждого периода платеж уменьшает сумму долга до первоначальной величины займа. Если конец отчетного периода не совпадает с моментом периодического платежа, общая сумма обязательства на конец периода будет включать определенную сумму начисленных, но еще не выплаченных процентов.

Государственные единицы могут осуществлять процентные платежи по займам и иным процентным обязательствам других единиц, по которым они выступают в качестве гарантов. Такие платежи не должны классифицироваться как проценты до тех пор, пока государственная единица не приняла на себя указанный долг. Если государственная единица не принимает на себя долг, то возможны две операции. Во-первых, если государственная единица не приобретает финансового требования по отношению к другой единице или приобретает финансовое требование, которое, скорее всего, не будет удовлетворено, то данную операцию следует отражать как субсидию; если другая единица является корпорацией — как грант; если другая единица является домашним хозяйством или некоммерческой организацией, обслуживающей домашние хозяйства, — как прочие расходы. Во-вторых, если государственная единица приобретает финансовое требование на выплаченную сумму по отношению к другой единице, и если это требование с большой вероятностью будет удовлетворено, то такая операция должна отражаться этой государственной единицей как приобретение финансового актива.

Статистика государственных финансов следует подходу, отраженному в поправках: метод парных продаж, метод прямого сравнения характеристик; экспертный метод; статистический метод, метод сопоставления цены и дохода (Новые международные стандарты статистического измерения производных финансовых инструментов: изменения в тексте СНС-93. Washington, 2000).

Как отмечалось ранее, проценты, начисленные по просроченным налоговым платежам или иным образом связанные с нарушением налогового законодательства, отражаются как налоговые доходы государственной единицы, которая получает их. Если эти проценты уплачиваются единицей сектора государственного управления, они классифицируются как налоговые платежи, которые входят в состав различных прочих расходов.

Общая сумма процентов к уплате подразделяется на проценты, уплачиваемые нерезидентам, проценты, уплачиваемые резидентам, кроме сектора государственного управления, и проценты, уплачиваемые другим единицам сектора государственного управления. Категория процентов, уплачиваемых другим единицам сектора государственного управления, требуется только при составлении статистики по какому-либо подсектору сектора государственного управления. В противном случае все подобные операции при консолидации исключаются.

Как отмечалось ранее, социальные пособия определяются как трансферты в денежной или натуральной форме с целью защиты населения в целом или отдельных категорий граждан от определенных социальных рисков. Социальный риск — это событие или обстоятельство, которое может оказать негативное воздействие на имущественное положение определенных домашних хозяйств либо в связи с возникновением дополнительных потребностей в расходовании средств, либо в результате сокращения их доходов. Примерами социальных пособий являются оказание медицинских услуг, предоставление пособий по безработице и пенсий по социальному обеспечению. Социальные пособия классифицируются в зависимости от вида программы, в рамках которой осуществляются платежи, среди которых выделяются программы социального обеспечения, социальной помощи и программы социального страхования, реализуемые работодателями.

Не все социальные пособия отражаются как расходы. Выплата пенсий и других пенсионных пособий по программам социального страхования, реализуемым работодателями, отражается как уменьшение обязательств. В СНС-93 выплата пенсионных пособий автономными и неавтономными пенсионными фондами отражается как трансфертные платежи, а также как уменьшение обязательств. Для устранения двойного счета этих платежей вносится корректирующая запись. Платежи, производимые в рамках пенсионных программ, не предусматривающих создания специальных фондов, являются только трансфертными платежами.

Социальные пособия, производимые единицей сектора государственного управления и переводимые домашним хозяйствам, являются расходными операциями, однако не классифицируются как социальные пособия. Расходы по их предоставлению являются частью оплаты труда работников, использования товаров и услуг и потребления основного капитала. Когда единица сектора государственного управления производит товары и услуги, которые распределяются как социальные пособия, издержки их производства, например оплата труда работников, классифицируются в СНС-93 так же, как и в статистике государственных финансов. Кроме того, в категорию социальных пособий включается стоимость произведенных товаров и услуг. Все социальные пособия являются текущими, а не капитальными трансфертами.

Пособия по социальному обеспечению — это социальные пособия, выплачиваемые домашним хозяйствам в денежной или натуральной форме в рамках программ социального обеспечения. Типичными примерами пособий по социальному обеспечению в денежной форме служат пособия по болезни и инвалидности, по беременности и родам, семьям с детьми, по безработице, пенсии по старости и по случаю потери кормильца, а также пособия по случаю смерти. Пособия по социальному обеспечению в натуральной форме состоят из товаров и услуг, приобретаемых у рыночного производителя от имени домашних хозяйств, а также возмещений расходов домашних хозяйств на приобретение определенных благ в соответствии с условиями программы. Данные пособия обычно включают медицинское или стоматологическое лечение, хирургические операции, содержание в больницах, оплату очков или контактных линз, фармацевтические препараты, уход на дому и иные подобные товары и услуги.

Пособия по социальной помощи представляют собой трансферты, выплачиваемые домашним хозяйствам для покрытия тех же нужд, что и пособия по социальному страхованию, но осуществляемые вне программы социального страхования. Пособия по социальной помощи могут выплачиваться в тех случаях, когда нет программы социального страхования, под действие которой подпадали бы рассматриваемые обстоятельства, когда определенные домашние хозяйства не принимают участия в существующих программах социального страхования или когда пособия по социальному страхованию считаются недостаточными для покрытия конкретных нужд. Пособия по социальной помощи не включают трансферты в связи с событиями или обстоятельствами, которые обычно не покрываются программами социального страхования, например в связи со стихийными бедствиями. Такие трансферты отражаются в учете как различные прочие расходы. Пособия по социальной помощи в натуральном выражении состоят из трансфертов домашним хозяйствам, которые по своему характеру аналогичны пособиям по социальному обеспечению в натуральном выражении, и предоставляются при тех же обстоятельствах, что и пособия по социальной помощи.

Функциональная классификация расходов представляет собой классификацию функций органов государственного управления как подробное описание социально-экономических задач, которые намереваются решить единицы сектора государственного управления путем осуществления различных видов расходов. Она представляет собой одну из четырех классификаций СНС, называемых «классификациями расходов по целям». КФОГУ разработана Организацией экономического сотрудничества и развития и опубликована вместе с тремя другими классификациями в издании ООН «Классификации расходов по целям» (Нью-Йорк, 2000). Материал настоящего раздела основан на этой публикации.

КФОГУ обеспечивает классификацию расходов органов государственного управления на выполнение различных функций, которая, как показывает опыт, представляет широкий интерес и может быть использована для многих аналитических приложений. Например, статистику по здравоохранению, образованию, социальной защите и охране окружающей среды можно использовать для изучения эффективности государственных программ в этих областях.

Классификационные коды КФОГУ несколько отличаются от структуры других классификационных кодов статистики государственных финансов. Функции классифицируются по трехуровневой схеме. Выделяется 10 категорий первого уровня, или категорий с двузначным кодом, которые называются разделами. Примерами разделов являются здравоохранение (раздел 07) и социальная защита (раздел 10). В рамках каждого раздела выделяются несколько групп, или категорий с трехзначным кодом, например, услуги больниц, заболевания и нетрудоспособность. Каждая группа состоит из одного или нескольких классов, или категорий с четырехзначным кодом, — услуги санаториев и домов для выздоравливающих и нетрудоспособность.

В табл. 8.3 перечислены разделы и группы данной классификации. В методологических документах МВФ к кодам КФОГУ для их согласования с другими классификационными кодами статистики государственных финансов добавляется префикс 7.

Таблица 8.3

Классификация расходов по функциям органов государственного управления

Все расходы, связанные с выполнением определенной функции, объединяются в одну категорию КФОГУ независимо от способа осуществления расходов. Иными словами, в одну и ту же категорию включаются, например, выплаты трансфертов в денежной форме, предназначенных для использования в рамках выполнения определенной функции; приобретение товаров и услуг у рыночного производителя для передачи домашним хозяйствам в рамках выполнения той же функции; производство товаров и услуг единицей сектора государственного управления или приобретение того или иного актива для выполнения той же функции.

КФОГУ позволяет исследовать во времени динамику государственных расходов на реализацию определенных функций или целей. Традиционные счета (отчетность) органов государственного управления для этого, как правило, непригодны, поскольку они отражают организационную структуру органов государственного управления. Временные ряды могут искажаться не только в силу организационных изменений, но и за счет того, что в определенный момент времени некоторые организации могут отвечать за выполнение сразу нескольких функций, а обязанность по реализации одной функции может быть распределена между несколькими организациями. Например, если органы государственного управления создают новый департамент, объединяющий некоторые функции, ранее находившиеся в ведении нескольких департаментов или нескольких уровней органов государственного управления, то традиционные счета (отчетность) органов государственного управления, как правило, невозможно будет использовать для сопоставления расходов на данные цели в различные периоды времени. КФОГУ применяется также для международных сопоставлений степени вовлеченности органов государственного управления в выполнение экономических и социальных функций. КФОГУ позволяет обойти не только проблемы организационных изменений в рамках отдельных органов государственного управления, но и организационных различий между странами. Например, в одной стране все функции, связанные с водоснабжением, может выполнять одно государственное учреждение, тогда как в другой стране они могут быть распределены между департаментами, занимающимися охраной окружающей среды, жилым фондом и промышленным развитием.

Органы государственного управления могут предоставлять обществу услуги на индивидуальной или коллективной основе. КФОГУ позволяет разделить индивидуальные и коллективные услуги, оказываемые сектором государственного управления. Функции в КФОГУ определены таким образом, что они представляют либо индивидуальное, либо коллективное потребление, но не то и другое одновременно. В дополнении каждый класс помечен символами «КУ» или «ИУ», чтобы обозначить, что он относится к коллективным услугам или индивидуальным услугам, соответственно. Приобретение товаров и услуг, которые передаются отдельным домашним хозяйствам или физическим лицам, в СНС-93 отражается как социальные трансферты в натуральной форме, что позволяет рассчитать фактическое конечное потребление органов государственного управления и домашних хозяйств в дополнение к величине их расходов на конечное потребление. Таким образом, статистика, составленная по функциональному признаку, оказывается полезной при составлении национальных счетов в соответствии с СНС-93.

Теоретически классифицируемыми объектами должны быть отдельные операции. Каждой покупке товаров и услуг, выплате заработной платы, трансферту и другим расходам должен присваиваться код КФОГУ в зависимости от функции, реализации которой служит данная операция. Однако для многих расходов, как правило, невозможно использовать операции в качестве первичных объектов классификации. Вместо этого может возникать необходимость присвоения кодов КФОГУ всей совокупности операций учреждений, отделов, единиц, занимающихся реализацией программ, бюро и тому подобных единиц в структуре департаментов или министерств органов государственного управления.

Если для классификации используются не операции, а структуры органов государственного управления, может оказаться, что структуры, выделяемые в государственных счетах (отчетности) на самом нижнем уровне, выполняют более одной функции по КФОГУ. Расходы многофункциональных структур следует по возможности распределять по функциям КФОГУ с использованием подходящего физического индикатора, например затраты рабочего времени. При этом может существовать возможность только для отнесения всех расходов многофункциональных единиц — с какой бы целью они ни производились — к той функции, на которую приходится наибольшая часть общих расходов.

Какая-либо одна классификация не может удовлетворять всем аналитическим целям. Выбор функций в КФОГУ не является однозначным. Охват каждой из функций мог бы быть шире или у? же, и в классификацию можно было бы включить и совершенно иные функции. Например, в КФОГУ расходы медицинских учебных заведений классифицируются по категории образования, а не здравоохранения. Научные исследования и опытно-конструкторские разработки могли бы быть выделены в самостоятельную функцию, однако в КФОГУ расходы на НИОКР относятся к той функции, выполнению которой в наибольшей степени способствует цель исследований. Поэтому статистику по КФОГУ следует использовать с осторожностью, с тем чтобы обеспечить желаемую сферу охвата данных, соответствующую конкретной аналитической цели.

Государственные органы власти обычно отвечают за выработку, управление, координацию и текущее наблюдение за реализацией общей политики, расходы планов, программ и бюджетов; разработку и обеспечение выполнения законодательных актов; подготовку и распространение общей информации, технической документации и статистики. Соответственно расходы этих министерств следует разбивать по классам в зависимости от выполняемых ими функций. Например, расходы министерства транспорта следует разделять между такими категориями, как «автодорожный транспорт», «водный транспорт», «железнодорожный транспорт», «воздушный транспорт» и «трубопроводы и другие транспортные системы» .

Административные расходы министерств или входящих в их состав институциональных единиц на функционирование служб общего назначения, таких как кадровые службы, службы снабжения и закупок, бухгалтерские и аудиторские службы, вычислительные службы и службы обработки данных, следует классифицировать как можно более подробно. Если административные расходы относятся к двум или более классам одновременно, нужно стремиться распределить их по этим классам. Если это не представляется возможным, всю сумму следует относить к тому классу, на долю которого приходится наибольшая часть общих расходов.

Особые затруднения могут вызвать субсидии. Главной целью такой государственной помощи может быть, например обеспечение мощностей для строительства военно-морских судов, считающихся жизненно важными для обороны страны; поддержание уровня жизни значимых социальных групп, таких, как фермеры или шахтеры; или обеспечение занятости работников не полностью загруженных больниц. Эти политические цели не следует путать с функциями в том смысле, как они понимаются в КФОГУ. Поэтому государственная субсидия судоверфям классифицируется в категорию «обрабатывающая промышленность», а гранты больницам относятся в категорию «услуги больниц», независимо от их конечных целей. Исключением из этого правила являются субсидии и гранты, направленные главным образом на расширение возможностей для занятости в целом. Поскольку такие программы не ограничиваются какой-либо одной отраслью промышленности, все они классифицируются по категории «общие вопросы, относящиеся к рабочей силе» .