Особенности подготовки отдельных видов законопроектов

Законы, разрабатываемые и принимаемые в Российской Федерации, отличаются большим разнообразием, однако на все эти акты распространяются общие правила формулирования нормативных предписаний, языка, стиля и структурирования текста документа. Вместе с тем подготовка некоторых видов законов имеет определенную специфику, которую следует учитывать разработчикам соответствующих актов.

Законодательный акт о внесении изменений в закон

Разработка законопроекта может быть связана как с первичным урегулированием каких-либо общественных отношений, так и с изменением действующих правовых норм^[1]. В настоящее время законодатели уделяют больше времени именно изменению правовых норм, а не первичному правовому регулированию. В соответствии с Методическими рекомендациями по юридико-техническому оформлению законопроектов внесением изменений считается: замена слов, цифр; исключение слов, цифр, предложений; исключение структурных единиц не вступившего в силу законодательного акта; новая редакция структурной единицы законодательного акта; дополнение структурной единицы статьи законодательного акта новыми словами, цифрами или предложениями; дополнение структурными единицами законодательного акта; приостановление действия законодательного акта или его структурных единиц; продление действия законодательного акта или его структурных единиц (п. 49).

При внесении изменений в закон разработчик обладает гораздо меньшей свободой усмотрения, чем при подготовке нового акта, поскольку правовое регулирование конкретной сферы отношений в значительной степени уже сложилось, что нельзя не учитывать при внесении необходимых поправок. Осуществляя подготовку такого документа, разработчик должен четко понимать, какую задачу он решает: устраняет законотворческую ошибку, восполняет пробел в законодательстве, вносит уточнения или дополнения, необходимость которых обнаружилась в ходе применения соответствующего закона, приводит положения закона в соответствие с вновь принятым актом.

При подготовке проекта закона о внесении изменений в закон разработчики в первую очередь должны определить, какие положения закона устарели или должны быть скорректированы. После этого целесообразно продумать и предложить новую редакцию соответствующих положений и составить список предлагаемых изменений действующего закона. При этом необходимо помнить, что основная цель внесения изменений — способствовать созданию стабильного регулирования. Если необходимо изменить значительную часть содержания закона или же предписаний, которые имеют основополагающее значение для всего регулирования, лучше разработать проект нового закона, а не изменять старый.

В том случае, если изменения вносятся в ряд актов, следует продумать возможные варианты решений. В частности, можно: 1) подготовить отдельный акт о внесении поправок в каждый из этих законов либо 2) подготовить комплексный акт, в котором положения, вносящие изменения в каждый из этих законов, сформулированы в отдельных статьях. В новейшей практике российского законотворчества последний способ стал преобладающим, что порождает определенные сложности как при разработке, так и при применении соответствующих актов. Многие из них бывают слишком объемными (например, уже упоминавшийся Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации“ и „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“» содержит более 300 страниц текста), что серьезно затрудняет усвоение их содержания.

Определенную сложность вызывает и формулирование наименования законопроекта о внесении изменений в законы, если число изменяемых законодательных актов составляет более двух. В этом случае в наименовании законопроекта должна быть определена тематика соответствующих изменений или указана причина, в связи с которой они вносятся. В том случае, если в тексте законопроекта имеются статьи о признании отдельных актов утратившими силу, этот факт также должен быть отражен в наименовании (Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон, а также признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации»).

Как уже отмечалось, изменения, вносимые в законы, целесообразно оформлять в виде новых редакций статей. В случаях, если нет необходимости полностью излагать новую редакцию, в текст статьи вносятся уточнения путем добавления или исключения отдельных слов, словосочетаний или предложений. Дополнения к тексту оформляются в виде новых статей закона либо частей или пунктов уже действующих положений и располагаются в логической последовательности. Если в закон необходимо включить новые структурные единицы (главы, статьи, пункты, подпункты), они должны располагаться рядом с близкими по содержанию положениями^[2]. При дополнении законодательного акта новой структурной единицей (главой, статьей, пунктом, подпунктом) указывается номер структурной единицы с дополнительными цифрами. Это позволяет сохранить систему акта и стабильность его нумерации, а также облегчить возможность пользования соответствующим актом. Например:

Статья 31. Ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации (введена Федеральным законом от 29 июля 2000 г. № 106-ФЗ) Органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность за нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также обеспечивают соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и осуществляемой ими деятельности.

В случае принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.

При разработке законов о внесении изменений в закон необходимо соблюдать следующие правила:

• • вносимые изменения согласовываются с основным содержанием нормы;
• • изменения в каждый законодательный акт оформляются в тексте законопроекта отдельными статьями; при этом необходимо указывать вид акта, в который вносятся изменения, дату его подписания, регистрационный номер, наименование, а также источники официального опубликования^[3];
• • изменения вносятся в текст основного законодательного акта, а не закона о внесении изменений в соответствующий акт;
• • изменения, вносимые в один и тот же законодательный акт, излагаются последовательно (постатейно) с указанием конкретной структурной единицы, в которую вносятся изменения^[4];
• • в одной статье закрепляются положения, связанные с внесением изменений или признанием утратившими силу положений одного и того же законодательного акта;
• • каждое изменение оформляется отдельно: вначале указывается, какая структурная единица изменяется, затем — характер изменений, при внесении дополнений указываются те слова, после которых должны вноситься соответствующие изменения.

Юридическое оформление нормативных предписаний в законопроектах о внесении изменений в закон также имеет определенную специфику. Статьи данных актов не имеют наименований, делятся на пункты, нумеруемые арабскими цифрами с закрывающей круглой скобкой, или на абзацы, не имеющие обозначений. В качестве примера можно привести положения Федерального закона от 18 июля 2008 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О континентальном шельфе в Российской Федерации“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» :

Статья 3

Внести в Федеральный закон от 31 марта 1999 года № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, № 14, ст. 1667; 2004, № 35, ст. 3607)^[5] следующие изменения:

• 1) в статье 10:
  • а) второе предложение части первой изложить в следующей редакции: «Отнесение месторождений газа к субъектам федерального значения осуществляется в соответствии с Законом Российской Федерации „О недрах“ ;
  • б) часть вторую признать утратившей силу;
• 2) статью 11 признать утратившей силу;
• 3) статью 12 изложить в следующей редакции:

» Статья 12. Особенности предоставления в пользование участков недр федерального значения, содержащих газ.

В целях обеспечения надежного газоснабжения в Российской Федерации Правительством Российской Федерации определяется перечень участков недр федерального значения, которые предоставляются в пользование без проведения конкурсов и аукционов для разведки и добычи газа или для геологического изучения недр, разведки и добычи газа, осуществляемых по совмещенной лицензии, организации — собственнику Единой системы газоснабжения или организации — собственнику региональной системы газоснабжения в соответствии с законодательством Российской Федерации о недрах.

Организации, которой предоставлено право пользования участком недр федерального значения, содержащим газ, предоставляется лицензия, оформленная в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о недрах" .

По общему правилу при разработке текста законопроекта о внесении изменений в закон нежелательно менять нумерацию структурных единиц изменяемого акта, однако на практике логика изложения материала иногда требует этого. В этом случае необходимо указать: пункт 31 соответствующей статьи считать пунктом 30. Если структурная единица утрачивает силу, ее место в структуре законодательного акта сохраняется, однако в действующей редакции законопроекта делается соответствующая запись:

7. Часть 7 утратила силу на основании Федерального закона от 15 октября 2007 г. № 13-?З «…» (Собрание законодательства Российской Федерации. 2007, № 5, ст. 126).

Каждому разработчику законопроекта о внесении изменений в закон необходимо учитывать, что бесконечное изменение правил, регламентирующих определенную сферу отношений, подрывает веру в закон как эффективное средство правового регулирования у тех, на кого распространяется его действие. К сожалению, новейшая российская практика знает немало подобных примеров. Так, в текст УПК РФ было внесено значительное число изменений еще до вступления его в силу^[6].

В 2002—2007 гг. Государственная Дума рассмотрела свыше 160 проектов федеральных законов, предусматривавших внесение изменений в этот кодекс^[7]. Интенсивной доработке подверглись многие положения УК РФ (40% статей Общей части, 90% статей Особенной части)^[8].

Уголовный кодекс РФ действует с 1 января 1997 года. С момента вступления УК в действие стали раздаваться предложения о внесении в него поправок. Но первые изменения были внесены только 27 мая 1998 года, почти через полтора года его работы. Казалось, началась нормальная работа по адаптации закона к постоянно меняющимся условиям нашего бытия. Но затем законодателя буквально прорвало, и в последующие годы изменения и дополнения в УК посыпались как из рога изобилия.

Изначально в УК было 360 статей, сегодня их 385. Большая часть вновь введенных статей носит репрессивный характер. Законодатель конструирует все новые составы преступлений, за которые надлежит привлекать к уголовной ответственности. При этом некоторые из этих составов сформулированы так, что в текстах новелл не могут разобраться ни ученые, ни практики.

В том или ином виде было внесено 502 изменения. Это означает, что в некоторые статьи УК изменения вносились неоднократно, а в отдельные — по пять-шесть раз. Иногда законы шли от российского парламента как бы чередой. Несколько раз в один день издавалось по три закона, вносящих изменения в кодекс. Был случай, когда в одну статью — 171-ю — изменения вносились в один день двумя разными законами. В прошлом году УК исправлялся и дополнялся тринадцатью законами. Только одним из них — № 377-?З от 27 декабря 2009 г. — изменения были внесены в 110 статей УК. А в декабре 2003 года одновременно были модифицированы 266 статей.

Разумеется, такая работа наших законописцев не могла не отразиться на качестве Уголовного кодекса. Из первоначально цельного и системного акта он превратился в некое лоскутное одеяло, наполнился внутренними противоречиями, стал включать в себя совершенно ненужные для него нормы и т. д.

Так, в июле 2006 года в УК появился новый раздел «Иные меры уголовно-правового характера», состоящий из двух глав: «Принудительные меры медицинского характера» и «Конфискация имущества». Все бы ничего, но согласно ч. 2 ст. 2 УК иные меры уголовно-правового характера устанавливаются за совершение преступлений. Принудительные же меры медицинского характера сегодня могут назначаться и за общественно опасный деликт, не являющийся преступлением, поскольку его совершил невменяемый человек. Психически больной человек не может быть признан преступником и отвечать за свои действия, но и оставлять его на свободе иногда нельзя, поэтому он и помещается в психиатрический стационар. В нынешних условиях суды, строго говоря, не могут этого делать, ибо принудительные меры медицинского характера по неразумности законодателя признаны иными мерами уголовно-правового характера, которые могут назначаться только за совершенные преступления.

В Уголовный кодекс стали проникать институты и традиции других отраслей права, которым там явно не место. В 2003 году ст. 88 была дополнена новеллой, повергшей в недоумение всех: «Штраф, назначенный несовершеннолетнему осужденному, по решению суда может взыскиваться с его родителей или иных законных представителей с их согласия». Это — один из случаев субсидиарной ответственности, хорошо известной в гражданском праве. Но в уголовном праве штраф не носит и не может носить в принципе компенсационного характера. Это — наказание, и, как всякое наказание, оно назначается только лицу, виновному в совершении преступления. Объективное вменение не допускается даже «с согласия» причинителя вреда!

…Совершенно очевидно, что в результате нерационального правотворчества Уголовный кодекс потерял системность — важнейшее качество для любого кодифицированного нормативного правового акта.

Ошибки в Уголовном кодексе // Российская газета. 2010.10 июля.

Таким образом, вносимые изменения должны быть хорошо «подогнаны» (с точки зрения использования терминологии и степени детализации нормативного материала) к тексту закона, в который вносятся изменения, они не могут вступать в противоречие с иными актами, действующими в соответствующей сфере регулирования.

• [1] В соответствии с Методическими рекомендациями по юридико-техническому оформлению законопроектов понятие «изменение» включает в себя и дополнение положений закона.
• [2] Структура некоторых законодательных актов такова, что внести в них изменения технически непросто. Так, проблемы могут возникнуть в связи с дополнением положений КоАП РФ, поскольку в связи с предложенной в нем системой нумерации новая статья может быть включена только в конец соответствующей главы.
• [3] Источниками официального опубликования федеральных законов являются «Собрание законодательства Российской Федерации», «Российская газета» и «Парламентская газета». Если в качестве источника официального опубликования приводится «Собрание законодательства Российской Федерации», то указываются год издания, номер и статья. Если источником опубликования является «Российская газета» или «Парламентская газета», то приводятся год и дата выпуска. В тех случаях, когда закон был опубликован в нескольких номерах, приводятся даты издания всех соответствующих номеров этой газеты.
• [4] Если речь идет о кодексах, состоящих из нескольких частей, принятых различными законами, то указывается часть кодекса, в которую вносятся соответствующие изменения.
• [5] При этом указывается не только источник официального опубликования закона, но и источники официального опубликования всех последующих изменений, внесенных в закон.
• [6] См.: Федеральный закон от 29 мая 2002 г. № 58-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» .
• [7] См.: Плотницкий А. В. О некоторых проблемах законотворчества в сфере уголовно-процессуального законодательства (вопросы юридической техники) // Российский следователь. 2008. № 5. С. 17—18.
• [8] См. подробнее: Кашепов В. П. О влиянии динамизма уголовной политики на структуру и форму уголовного законодательства // Журнал российского права. 2007. № 7. С. 35.