Итоги административной реформы

На первом этапе административных изменений в их основу была положена модель НГУ. Мри этом успешными можно признать лишь отдельные мероприятия. Причиной провала остальных стала гипертрофия ряда существенных идей реформы, ставшей следствием упрощенной оценки современной практики государственного управления развитых стран, а также концептуальной непроработанности стратегии и механизма преобразований. Возникшие проблемы координации потребовали внесения существенных корректив в стратегические цели реформы государственного управления, в том числе с позиций согласования административной, бюджетной и муниципальной реформ.

Наиболее негативные результаты реформа показала на тех направлениях, которые требовали межведомственного взаимодействия. Специалисты, оказывающие экспертные услуги в реализации проектов административной реформы, объясняли углубление фрагментации реформ тем, что, поскольку содержательное и организационное размежевание административной, бюджетной, муниципальной реформ уже произошло, а на политическом уровне добиться их интеграции оказалось невозможно, то оставалось сосредоточить реформаторские усилия на «локальных прорывах»^[1]. Весьма примечательным в этой связи выглядел отказ на правительственном уровне от дальнейшего использования термина «административная реформа». Вместе с тем эксперты подчеркивают, что комплексный характер последней, включающий структурную, а также служебную и бюджетную части, требует формирования единого механизма управления изменениями^[2].

Административная реформа, не став приоритетом государственной политики, предопределила возникновение промежуточных структур в аппарате государственного управления. Но мнению М. Э. Дмитриева, до сих пор нельзя назвать успешной модернизацию системы государственного управления в таких сферах, как этическое регулирование, кадровая политика, усиление ориентации услуг на потребителя, повышение транспарентности, оптимизация деловых процессов, развитие горизонтальной координации между государственными органами, финансовая и административная децентрализация^[3].

В процессе преобразований была нарушена мера соответствия рационально-бюрократических и рыночных форм деятельности административного аппарата.

Введение

элементов государственного менеджмента на фоне рационально недостроенной организационно-административной системы не дало ожидаемых результатов. Не произошло снижение коррупции, сохранились теневые схемы управления и «серые» зоны взаимодействия политики и экономики. Более того, групповые и теневые ориентиры в деятельности государственного аппарата только усилились. Можно констатировать, что совмещение действий, ориентированных на развитие бюрократизации управления в рамках его рациональной модели (построение «вертикали власти»), с элементами НГУ, ориентированного на коммерциализацию структур управления и механизмы корпоративного менеджмента, усилило неупорядоченность взаимоотношений во всей системе государственного управления. Обострилась проблема соотношения экономической эффективности и социальной справедливости государственного управления^[4].

Кроме того, стало ясно, что причины управленческих неудач состоят не в недостатке планов, программ, стратегий, концепций. Количество документов стратегического характера увеличилось многократно. Но ключевая проблема заключалась в отсутствии системного подхода как к их составлению, так, особенно, к их выполнению. В частности, Правительство привлекло достаточно широкий круг экспертов к послекризисной (2008 г.) доработке Концепции долгосрочного развития страны до 2020 г. Однако при отсутствии системы согласования различных управленческих документов сохраняется разрыв между действующими стратегиями в различных секторах экономики и Концепцией долгосрочного развития страны. Как отмечали сами члены Правительства, в 2011 г. в России действовали 193 стратегических документов и концепции, принятых Правительством или Президентом. Еще 83 находились в разработке по поручениям и решениям, которые были приняты Правительством или Президентом. 30 готовились к разработке. Но их цели, задачи и ресурсы не были сбалансированы^[5].

Обоснованы суждения ученых и о еще одном недостатке административной реформы, связанном с чрезмерным акцентом на функциональноорганизационных параметрах изменения системы государственного управления в ущерб морально-этическим регуляторам государственной службы. Показательны данные социологического исследования, проведенного в 2009 г. учеными Российской академии государственной службы^[6]. Исследование «Духовно-нравственные проблемы государственной службы РФ» выявило, что среди мотивов, побуждающих к поступлению на государственную службу, отпрашиваемые выделяли стремление^[7]: занять престижное место в обществе — 51,6%; повысить свое материальное благополучие — 45,8%; завести нужные связи — 45,1%; обрести гарантию стабильного места работы — 40,8%; к служебному росту — 37,4%; заработать высокую пенсию — 29,2%; полнее реализовать свои профессиональные качества — 11%; принести пользу обществу и государству — 10,7%^[8]. Как видно, утилитарные аргументы стали определяющими в мотивации поступления на государственную службу.

При сравнении административных реформ в России и в развитых странах мира — при схожести важнейших направлений — выделим принципиальные различия. Административная реформа в США, Канаде, Великобритании, ФРГ, Франции и т. д. осуществлялась в политическом контексте демократического государства. Это означало налаженность обратной связи между управляемыми и управляющими, когда властно значимый интерес управляемых трансформировался в политическую повестку дня. В России продолжает существовать закрытая система формирования ресурсно обеспеченных приоритетов и содержания государственной политики.

Административная реформа разрабатывалась узкой группой лиц без широкого обсуждения экспертами и общественными организациями. Таким же образом вводились коррективы в ходе реформы. Чиновники готовили реформу для чиновников, тогда как опыт других стран показывает, что в них происходит не просто административное реформирование, а, но сути, революция во взаимоотношениях государства и общества, их структур, в том числе каналов формирования политической повестки дня^[9].

Показателен метод организации административной реформы, включающий набор некоторой совокупности проектов, ориентированных па выбранную модель (МГУ). При этом, как правило, использовались три типа механизмов:

• 1) предписывающее федеральное законодательство в качестве ключевого инструмента реформ, которое должно воспроизводиться в регионах;
• 2) разрабатываемые на федеральном уровне методические рекомендации и направления реформ в сочетании с директивной реализацией и стимулами для проведения реформ путем оказания методической помощи;
• 3) конкурсы на право получения дополнительных бюджетных ресурсов в качестве стимула к проведению реформ^[10].

Все эти механизмы основывались на общем принципе: содержание реформ определяется на федеральном уровне, а их реализация осуществляется на региональном и местном уровнях. Однако, как показывает опыт, такой подход не дает уверенности в достижении заданных целей, поскольку на разных уровнях управления преобладают личностно ориентированные формы координации деятельности, что мешает согласованию многочисленных проектов. Фрагментарность проектирования реформ на федеральном уровне создает дополнительные трудности для регионов, получающих разные установки от различных федеральных партнеров и вынужденных учитывать эти установки на региональном уровне. В итоге региональные власти ориентируются не на реальные проблемы реформирования государственного управления и не на «затраты — выгоды» изменений, а на «правильную» реакцию на запросы федеральной власти.

В России реальную повестку дня административной реформы формировал политический рынок, находящий свое проявление в таких формах взаимодействия общества и государства, как лоббизм и корпоративизм. Воплощение же принятых решений зависело от административных возможностей или " организационного репертуара" ^[11] (Г. Аллисон), т. е. сложившихся в организациях государственного управления моделях административного действия, включающих административные процедуры, формальные и неформальные правила согласований, мотивационные механизмы, систему мобильности и т. д. Отсюда отмеченный выше разрыв между политическими целями и административным потенциалом, внутренняя структурная несбалансированность последнего, несогласованность в развитии модернизационных способностей государственного управления и, наконец, вытеснение группами специальных интересов публичных политико-административных институтов на задворки общественной и политической жизни.

Слабость института публичной подотчетности проявляется там, где, казалось бы, действуют демократические электоральные процедуры. Например, мэров городов существующая политико-административная практика стремится встроить в общую «вертикаль» исполнительной власти. Поскольку Конституция РФ и федеральное законодательство, основываясь на англосаксонской концепции местного самоуправления, выводят органы местного самоуправления из системы государственной власти, то любая попытка перехода к прямому назначению глав местных муниципальных образований была бы антиконституционной. Но передача полномочий по решению вопросов выборности глав местных администраций соответствующим представительным органам власти, так же как и схема «ситименеджер — мэр», предусмотренная Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», позволяют создать бюрократическую вертикаль государственного и муниципального управления, игнорируя каналы обратной связи объекта и субъекта управления, таким образом постепенно формируется «коридор возможностей» для бюрократии местного уровня.

• [1] См.: Клименко А. В. Модернизация функционала исполнительной власти и ее результаты // Проблемы современного государственного управления в России. С. 11—14.
• [2] См.: Слатиме В. Б. Российская административная реформа: продолжение следует // Среднерусский вестник общественных наук. 2008. № 4. С. 43—52.
• [3] См.: Дмитриев Л/. Э. Развитие потенциала государственного управления: уроки стран с переходной экономикой. С. 12.
• [4] См.: Эффективность государственного управления в Российской Федерации в 2008 году / О. В. Гаман-Голутвнна (и др.]. URL: inop.ru/ filcs/Chaptcr2.pdf (дата обращения: 11.11.2014).
• [5] См.: Кудрин Л. Л. Выступление на VIII Красноярском экономическом форуме / URL: government.ru/docs/14 194 (дата обращения: 11.11.2014).
• [6] См.: Выборка: 1270 респондентов в 23 субъектах РФ.
• [7] См.: Можно было назвать несколько предпочтений.
• [8] См.: Турчинов Л. И., Магомедов К. О. Кадровый потенциал государственной гражданской службы: духовно-нравственные проблемы. М., 2010. С. 27.
• [9] См.: Административные реформы в контексте властных отношений: опыт постсоциалистических трансформаций в сравнительной перспективе / под ред. А. Олейника и О. Гаман-Голутвиной. М.: РОССПЭН, 2008.
• [10] См.: Институциональная реформа в России: переход от проектирования к реализации в условиях многоуровневой системы государственного управления. М.: Алекс, 2006. С. 34.
• [11] См.: Allison G. Т. Essence of Decision: explaining the Cuban missile crisis.