Система институтов государственного управления

Государственное управление является сферой согласования противоречивых интересов представителей различных групп населения. По способу своей организации государственное управление является системой институтов, обеспечивающих представительство интересов населения (народа). Институты государственного управления могут быть выстроены горизонтально и вертикально.

В соответствии с теорией общественного договора парод как источник и носитель государственной власти непосредственно учреждает и осуществляет ее в ряде важнейших сфер жизни общества. Предполагается, что изначально (на момент первобытных общин) государственная власть не была институционализирована. Народ непосредственно осуществлял функции управления, включая организацию и контроль.

Количественный рост и усложнение общества привели к тому, что прямое управление оказалось невозможным, и народ вынужден был делегировать власть правителю (правительству, государству). Согласно теории разделения властей народ делегирует законодательную власть парламенту, исполнительную власть — правительству или главе государства, судебную власть — судам. Механизм передачи власти учреждается волей народа и закреплен в соответствующих законах.

С точки зрения теории разделения властей институты трех ветвей власти автономны и независимы друг от друга. Определение функций и способа их взаимоотношений связано с исторически сложившейся практикой каждого государства и, как правило, отражается в законах государств. Так, в Конституции РФ закреплено:

• • верховенство Конституции РФ (ст. 15 Конституции РФ) и законен РФ па всей территории страны, что создает единое правовое пространство для институтов государственной власти;
• • каждый институт государственной власти имеет исключительный предмет ведения и полномочия (ст. 77 Конституции РФ), а также предметы совместного ведения Российской Федерации и се субъектов;
• • устанавливается «система сдержек и противовесов» между законодательной, исполнительной и судебной властями.

Вертикальное деление предполагает введение общегосударственного, регионального и местного уровней. Различия в этом делении ведут к трем формам государственно-территориального устройства: унитарному государству, федерации или конфедерации. Местный уровень государственной власти существенно отличается от органов местного самоуправления, которые, как правило, не входят в структуру государственной власти и принадлежат гражданскому обществу, что изложено в гл. 10.

В Российской Федерации выделяют три уровня: федеральный (между федеральными органами законодательной, исполнительной и судебной власти), субъектов РФ (между органами власти), а также взаимоотношения органов власти РФ и се субъектов. Характер взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, утверждающий их единство, закрепляется в конституционных актах и обеспечивается в специфических формах и процедурах. В соответствии с Конституцией РФ это единство проявляется как единство источника и субъекта государственной власти (народа) со всей системой государственных институтов. Поэтому вся «полнота государственной власти» субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ) не представляет угрозы единству страны и направлена на обеспечение реализации интересов населения.

При координации деятельности государственной власти значительную роль играет глава государства. В президентской республике (например, в США) глава государства возглавляет исполнительную власть. В Российской Федерации глава государства не возглавляет напрямую ни одну из ветвей власти. Его полномочия шире — это их координация и обеспечение единства. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 80) Президент РФ может обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, а также использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

В случае недостижения согласованного решения Президент РФ вправе передавать разрешение спора на рассмотрение суда, а также приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам страны или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ст. 85 Конституции РФ).

Горизонтальная и вертикальная системы институтов государственного управления существенно различаются в государствах с разными формами правления и государственно-территориального устройства.

При этом вертикальное упорядочивание институтов государственной власти стало более дискутируемой проблемой, чем горизонтальное. Активизация дискуссии произошла под влиянием сепаратизма в разных уголках мира^[1]. Возникло несколько гибридных форм государственно-территермального устройства, которые вместе с тем сами оказались в кризисе. Наиболее ярким и проблемным изменением институтов государственного управления последних десятилетий стал «автономизм» — новое понятие, выражающее реальное политическое самоопределение этнических групп и регионов на основе создания автономий независимо от природы се происхождения (национальной, лингвистической или как способ децентрализации власти в стране)^[2]. Автономизм фактически привел к резкому росту сепаратизма и стал одним из вызовов современному государству (см. кейс «Государство автономий» в Практических занятиях).

Таким образом, мы видим, что система институтов современного государства находится в трансформации, появляются новые институты, которые вытесняют многие устойчивые формы на периферию государственного строительства, поэтому остро встает вопрос управляемости государства.

• [1] Хенкин С. М. Государство автономий: проблемы и перспективы // Пространство и время в мировой политике и международных отношениях: материалы 4 Конвента РАМИ: в 10 т. / под ред. А. Ю. Мельвиля; Рос. ассоциация междунар. исследований. М.: МГИМО-Университет, 2007. Т. 7: Испания и Латинская Америка в мировой политике / под ред. А. В. Шестопала, Л. С. Окуневой, С. М. Хенкина. С. 29.
• [2] Лысенко А. В. Политико-географические аспекты автономизма в унитарных государствах Западной Европы // Ученые записки Таврического национального университета имени В. И. Вернадского (серия: География). 2013. Т. 26 (65). № 2. С. 127−134.