Государственное управление и организованные интересы

На всем протяжении истории государство представляло собой институт, созданный для защиты интересов^[1] правящих групп — элиты. О. В. Крыштановская определяет элиту как высший слой политического класса, владеющий ресурсами власти и являющийся активным субъектом управления^[2]. В экономических обществах, где развитие происходит под воздействием рынка, элита формируется по признаку отношения к собственности, т. е. властные полномочия получают тс, кто имеет больше собственности. В политических обществах, напротив, власть формирует экономику. Элитой в таких обществах являются политические деятели, собственники находятся в зависимости от государства.

Исторически первыми были государства, где правящие социальные группы — аристократы — осуществляли управление не в силу обладания благами, а по праву рождения. Войти в состав элиты было практически невозможно, как в странах Западной Европы, так и в азиатских монархиях. Открытие границ элиты началось только в XIX в. Представители среднего класса (купцы, промышленники и т. п.), накопив значительные материальные ценности, получили возможность участвовать в государственном управлении, сначала опосредовано — оказывая материальную поддержку представителям дворянства, которые взамен способствовали принятию необходимых им решений. Это были отношения «патрон — клиент», где роль патрона принадлежала элите, а клиента — среднему классу.

Распространение всеобщего избирательного права и отмена ограничений (например, имущественного ценза) привели к возможности среднего класса непосредственно участвовать в принятии политических решений. В современных демократических государствах принадлежность к элите уже не очевидна, не задана априори. Границы элитарного слоя задаются возможностями участия в управлении. Наряду с профессиональными политиками — представителями политических партий и общественных объединений — в него входят высший слой бюрократии и представители крупных корпораций. Интересы элиты перестали быть однородными, возникла необходимость в их согласовании внутри управляющей группы. Так как процесс государственного управления сосредоточен в двух институтах: органах исполнительной власти и законодательных органах, то и согласование интересов происходит двумя основными методами: функциональное представительство интересов и непосредственно лоббизм.

Функциональное представительство интересов представляет собой прямые, не опосредованные выборами, связи между группами интересов и органами исполнительной власти, осуществляемые посредством участия представителей бизнеса и общественных организаций в деятельности формализованных структур — комитетов, комиссий или советов. Функциональное представительство интересов закреплено в форме гражданской инициативы в Договоре о Европейском Союзе от 7 февраля 1992 г., где указано, что исполнительные органы Союза поддерживают «открытый, прозрачный и регулярный диалог с представительными ассоциациями и гражданским обществом» (п. 2 ст. 11), а также установлена обязанность Европейской комиссии проводить «широкие консультации с заинтересованными сторонами» (п. 3 ст. 11). В Российской Федерации в последнее время получили широкое распространение общественные советы, создаваемые при органах исполнительной власти, задачей которых является содействие органам исполнительной власти в реализации государственной политики. При этом к работе в общественных советах должны привлекаться независимые от органов исполнительной власти эксперты и представители общественных организаций. Без учета мнения общественных советов не могут быть приняты государственные программы, федеральные целевые программы и нормативные правовые акты, устанавливающие публичные нормативные обязательства, т. е. установленные законом денежные выплаты физическим лицам (пенсии, пособия, субсидии, компенсации и т. п.), рассчитываемые на основании нормативов.

Надо отметить, что работа в комиссиях и советах не дает гарантий принятия решений, необходимых группам интересов. Эта форма взаимодействия основана на том же принципе патрон-клиентских отношений, когда бюрократия выступает в роли патрона, а общественность — в роли клиента, выполняющего функцию советника и источника информации, мнение которого не обязательно учитывать.

Вторая форма организации взаимодействия государства и гражданского общества — лоббизм. Термин возник в английском парламенте, когда не допускалось присутствие сторонних граждан в залах, где шло голосование. Просители должны были ограничивать свое присутствие вестибюлем и коридорами Палаты общин (англ. lobby — холл). В США этот термин получил современное значение — оказание воздействия на законодательные органы власти с целью проведения выгодного субъекту влияния государственного решения.

Следует различать лоббизм и коррупцию. Коррупционное действие направлено на подкуп (материальный или статусный) должностных лиц с целью проведения решений, заведомо преследующих интересы одних групп влияния за счет общественных интересов, в том числе откровенно противоправных и противозаконных. Коррупция подразумевает сознательное нарушение законодательства со стороны как лоббистов, так и должностных лиц, именно поэтому нельзя назвать лоббированием взаимодействие бизнес-структур и государственных служащих.

Лоббизм предусматривает разрешенное законодательством представительство интересов корпоративных групп в органах законодательной власти, направленное на закрепление в законодательстве новых норм, облегчающих и поддерживающих интересы тех или иных социальных групп либо экономических кругов. В США первый закон о лоббизме был принят в 1946 г., в Канаде — в 1988 г. В Великобритании, несмотря на давнюю традицию лоббизма, непосредственное регулирование лоббистов было оформлено только в 1994 г. созданием Комитета по стандартам публичной сферы (Committee on Standarts in Public Life). В Германии лоббизм регулируется целым рядом нормативных правовых актов, таких как «Единое положение о федеральных министерствах», «Регламент деятельности Бундестага», «Кодекс поведения члена Бундестага», «Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге» и т. п. Во Франции лоббизм запрещен, что не мешает, тем не менее, деятельности Социально-экономического совета, признаваемого многими авторами в качестве своеобразного «лоббистского парламента» .

Можно установить следующие признаки и границы лоббизма:

• — лоббирование связано с принятием государственных решений посредством законодательного регулирования государственной политики в области регулирования отдельных отраслей экономики;
• — лоббизм ограничивается влиянием, т. е. воздействием на отношение или мнение субъектов государственного управления с целью изменения его в пользу интересов лоббируемых групп. Если лоббист использует подкуп или шантаж, то это подразумевает насильственное воздействие, а не влияние;
• — лоббирование зачастую представляет собой профессиональную посредническую деятельность по представлению интересов между гражданами, корпорациями и государством. Если гражданин выступает от своего имени, то он реализует свое конституционное право на участие в государственном управлении. Если корпорация является автором законопроекта, предоставляющего ей преференции, то она должна заручиться поддержкой общественных организаций, которые подтвердят значимость этих изменений для социального развития, по не имеет права самостоятельно выступать в качестве субъекта законодательной инициативы. В противном случае это не лоббизм, а коррупция;
• — использование личных связей при лоббировании допускается, но только с целью передачи информации или предоставления пояснений, а не как основание для получения преференций.

В российской практике закрепились следующие технологии лоббизма: работа в комитетах и комиссиях законодательного органа власти, в том числе в качестве приглашенных экспертов;

• — представление проектов нормативных правовых актов в органы исполнительной власти и участие в их обсуждении. Эта форма лоббирования доступна депутатам, представителям политических партий или общественных объединений;
• — организация пропагандистских компаний в СМИ, воздействие на общественное мнение, в том числе в виде рекламных акций;
• — проведение научно-практических конференций с участием представителей законодательной и исполнительной власти. Это легальный способ налаживания личностных контактов между обществом и чиновниками, а также поиска консенсуса между различными политическими группами. Для тех же целей зачастую используют различные торжественные и развлекательные мероприятия (например, юбилейные даты или торжественное оформление заключения договоров), особенно органы местного самоуправления, но в этом случае граница между лоббизмом и подкупом заметно сдвигается, а потому законодательно установлен запрет получения должностными лицами подарков или иных материальных выгод в ходе подобных мероприятий;
• — митинги, забастовки и иное психологическое давление (коллективные письма, обращения авторитетных людей — представителей интеллигенции, ветеранов и т. п.) на представителей власти. Эта технология используется чаще всего общественными организациями, которые не имеют возможности использовать другие методы^[3].

С распространением интернет-технологий лоббисты стали использовать потенциал социальных сетей для продвижения интересов своих групп. Пока использование этого ресурса колеблется на грани разрешенного воздействия, иногда открыто переходя в «черный PR» , при этом прямое и открытое взаимодействие институтов гражданского общества и государства имеет высокую привлекательность и перспективность.

Чаще всего лоббизм связывают с продвижением интересов производственных организаций или корпоративизмом, определяемым Ф. Шмиттером как «система представительства интересов, составные части которой организованы в несколько особых, принудительных, неконкурентных, иерархически упорядоченных, функционально различных разрядов, официально признанных или разрешенных (а то и просто созданных) государством, наделяющим их монополией на представительство в своей области в обмен на известный контроль за подбором лидеров и артикуляцией требований и приверженностей». Корпоративизм оценивался как промежуточный между легальным лоббизмом и коррупцией феномен, достаточно отметить, что в качестве классического примера приводятся, как правило, фашистские государства Италии и Испании. Тем не менее впоследствии преимущества корпоративизма получили признание. Это:

• — хорошая управляемость, обеспечиваемая за счет монолитности корпорации;
• — идеология социального партнерства, обеспечивающая добровольное согласие членов переговорного процесса на поиск консенсусного решения;
• — возможность для государства «навязать» другим участникам переговорного процесса ценности и приоритеты общенациональных интересов, что приобретает особое значение в многонациональных государствах;
• — эффективный контроль, обеспечиваемый заинтересованностью участников переговорного процесса в достижении целей и соблюдении условий договора.

С учетом этих преимуществ, многие авторы полагают, что корпоративизм имеет большую перспективу, чем другие формы участия общественных организаций и бизнес-сообществ в государственном управлении, хотя и имеет тенденцию к перерастанию в традиционные патрон-клиентские отношения. Для устранения этой тенденции следует избегать интеграции бизнес-элиты во власть, а также более активно привлекать в качестве третьей стороны переговоров институты гражданского общества, гарантирующие учет не только узкокорпоративных или бюрократических интересов, но и общественного мнения.

Итак, участие общественных и бизнес-структур в государственном управлении может осуществляться посредством легального лоббизма, подразумевающего участие в законотворческой деятельности и посредством представительства своих интересов в деятельности органов исполнительной власти в рамках согласительных комиссий и общественных советов, что позволит обеспечить справедливость принимаемых решений.

• [1] Интерес — реальная причина действий социальных субъектов, направленная на удовлетворение определенных потребностей, лежащая в основе их побуждений — мотивов, стимулов, помыслов и намерений. См.: Российская социологическая энциклопедия / под общ. ред. Г. В. Осипова. М.: Норма; ИНФРА-М, 1998. С. 166.
• [2] Крыштановская О. В. Анатомия российской элиты. М.: Захаров, 2005. С. 22.
• [3] Минченко Е. Н., Студеникин Н. В. Современные тенденции в технологиях лоббизма. URL: stratagema.org/publications/lobby/item₆₈.html (дата обращения: 23.04.2015).