Государственное управление как особая область труда и сфера деятельности

Государственное управление — это важная область трудовой деятельности людей.

Современное общество отличается высокой численностью государственных служащих, о чем говорят данные мировой статистики. Так, в 2006 г. на 1 тыс. чел. во Франции приходилось 71,7 чиновников (работников центральных и региональных структур власти и управления), в США — 70,4, в Японии — 33,4, в Норвегии — 27,4, в Южной Корее — 18,5. Численность чиновников в России составляла в 2013 г. 1 млн 455 тыс. чел., или 1,9% всей рабочей силы страны, т. е. 102 чиновника на 10 тыс. чел. Населения^[1]. Противопоставлять нашу страну другим не имеет смысла, поскольку у нас другие критерии отнесения работников к государственным служащим. За рубежом (США) критерием отнесения является источник финансирования. Все, чей труд оплачивается из бюджета, относятся к государственным служащим. В отличие от них, в нашей стране принято разделение работников государственных учреждений на государственных служащих и «просто» служащих. Обе категории финансируются из бюджета, однако труд первых в большей мере связан с управлением страной, а труд второй группы — с обслуживанием населения.

В табл. 1.2 приведены данные о доле государственных служащих, занятых в централизованных органах государственного управления в 2001 и 2011 гг. в общем объеме государственных служащих.

Таблица 1.2. Доля занятых в централизованных органах правительств по странам в общем объеме государственных служащих (2001 и 2011 гг.), %^[2]

Важным условием труда государственных служащих являются их профессиональные характеристики. Существует два вида работников государственных аппарата: служащие и государственные служащие. Первые не обязаны иметь квалификацию в области государственного управления и могут иметь другие разнообразные специальности: юриспруденция, социология, экономика и т. д., вторые — обязаны ею обладать.

Профессиональная структура государственных службы предопределена Законом о гражданской службе, который выделил важнейшие требования как к ней самой (гл. 5), так и ко всем работникам. В этом законе выделены два основных типа государственных служащих: федеральные служащие и служащие субъектов РФ. При этом в ряде стран, например США, выделяются еще и работники муниципальных органов власти.

Труд государственных служащих рассматривается как особая профессия, требующая специальной подготовки, равно как и постоянного совершенствования навыков, что достигается постоянным образованием и повышением квалификации. Закон о гражданской службе накладывает определенные ограничения на труд государственных служащих. Так, им нельзя заниматься оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной или другой творческой. Запрещено не просто заниматься предпринимательской деятельностью, но и использовать свое служебное положение для содействия другим лицам за вознаграждение в любой форме, быть представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы. Нельзя использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, служебный автотранспорт и другое государственное имущество или информацию. Нельзя участвовать в забастовках, манифестациях и иными действиями противостоять функционированию государственных органов, а также являться членами партий и религиозных организаций. Запрещено работать вместе родственникам, если они должны находится в прямом подчинении. Нельзя использовать служебную информацию и служебное положение в личных целях, а также давать не согласованные обязательства и обещания.

Работа в органах государственного управления строится по иерархическому принципу, при этом выделяются высшие, главные, ведущие, старшие и младшие должности государственной службы. Зарубежные исследователи (а также авторитетный российский специалист в области государственного управления А. В. Оболонский^[3]) справедливо видят в этом делении превышение роли звания над реальными заслугами и личностным потенциалом чиновника. Эта практика чинопочитания не только не уменьшает своего влияния в условиях реформы, но и развивается, например, в форме дифференциации благ и служебных полномочий пропорционально уровню руководителя.

Наряду с отраслевым и уровневым делением работников государственной службы выделяют три других базовых группы: выбранные населением, назначенцы и профессиональные работники. Первые выбираются населением как успешно себя зарекомендовавшие либо предложившие интересный план своей работы на перспективу (год). К такому типу работников (он распространен за рубежом и не встречается в Российской Федерации) относят выбранных директоров школ, государственных больниц, прокуроров, т. е. работников оперативного функционального управления среднего или низового уровня. Второй тип — это назначенные на должность «за заслуги», а третьи получили базовое образование и их профессиональный рост отражает карьерное продвижение.

Избранные и назначенные руководители служат агентами изменений, поскольку они воплощают обязательства, взятые либо перед людьми, либо перед политиками, которые поставили их на данную должность. Кадровые чиновники также могут быть проводниками реформ, но только в той части, в какой они их признают, ориентируясь на опыт работы. В ряде стран, включая США и Российскую Федерацию, встречается еще и «патронажный» тип, когда работников назначает президент страны, это — его помощники и советники. Часть работников государственной службы США имеют статус «исключенных» — это работники ведомств, формально независимых и неподчиненных центру: Федеральное бюро расследований, Центральное разведывательное управление, Генеральное отчетное управление и другие федеральные ведомства^[4].

Для всех стран достаточно остро стоит проблема ограничения численности работников государственной службы. В США это ограничение осуществляется установлением лимита — 10 777 чел. Здесь действуют и другие нормы, например число «некарьерных» служащих не должно превышать 10% карьерных. В Великобритании, Канаде и других странах имеется лимит соотношений между политиками и исполнителями (25%).

Труд современного государственного служащего выходит за рамки традиционного управления, основанного на подчинении вышестоящему органу (лицу). Они не остаются только исполнителями чьих-то политических установок, как прежде, а прямо или косвенно участвуют в их разработке. «В их идеологии постепенно происходит смещение акцентов от нейтральной компетентности к видению смысла в работе, в осознании возможности с ее помощью способствовать совершенствованию общества. Такой идеал требует квалифицированного и эффективного руководства как со стороны кадровых чиновников, так и со стороны избранных руководителей»^[5].

Важнейшими новыми качествами, которые являются обязательными для государственных служащих, являются 1) прозрачность деятельности, 2) коммуникация с общественностью, 3) постоянное обновление технологий работы как отражение поиска лучших форм постановки и решения задач. Они будут рассмотрены в гл. 5 и др.

Государственная служба — это важный и постоянно растущий сектор занятости. Значимость его гораздо выше показателей его численности. Это — важнейший участок новаций, деловой и социальной активности общества. Все страны изыскивают способы привлечения к участию в нем самых лучших, наиболее ответственных и образованных работников.

• [1] Труд и занятость в России. Официальное издание. М.: Росстат, 2013. С. 203—218.
• [2] Government at a Glance 2013: доклад. Р. 102. URL: oecd.org/gov/govataglance. htm (дата обращения: 24.04.2015).
• [3] См.: Оболонский А. В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы Россия. США, Великобритания, Австралия. М.: Дело, 2002.
• [4] Система государственной службы США построена на большом разнообразии должностей и форм занятости. Основными категориями являются: «карьерные» занятые, принятые «за заслуги»; работники, принятые на срок, как правило, па 3 года, или па время чрезвычайных обстоятельств, как правило, па 18 месяцев; государственный резерв высших должностей; патронажные должности, т. е. работники из команды лидера. Представляется, что перечисленные типы есть и в России, но они не легитимированы.
• [5] Государственное управление: словарь-справочник (по материалам «International Encyclopedia of Public Policy and Administration»). С. 150.