Механизм реализации принципов PUBLIC ADMINISTRATION

Регулятивное управление как коммуникативная основа Public Administration

Принципиальным отличием Public Administration как мета-технологии государственного управления являются горизонтальные («субъект-субъектные»), а не вертикальные («субъект-объектные») канаты коммуникации, что идентифицируется как регулятивный менеджмент (Regulative management). Его базовыми принципами являются:

• — отказ от доминирования административного управления и минимизация сфер прямого властного подчинения;
• — институционализация разнообразных форм координирования деятельности органов государственной власти между собой, с зарубежными партнерами и населением;
• — публичность (открытость) деятельности государственных органов;
• — привлечение населения непосредственно или через представителей, включая заинтересованные группы, экспертов, ученых, к принятию государственных решений.

Минимизация сфер административного (вертикального) управления — одна из позитивных традиций «западного» общества, которая рассматривается как естественное проявление демократии. Тем самым социальная направленность управления реализуется в гораздо более широком спектре, чем институт выборов, воплощаясь в многообразных формах общественного участия и контроля.

" Субъект-субъектные" отношения, которые свойственны любому демократическому обществу, прошли в своем развитии две стадии: координацию и регулятивное управление. Координация составляла основу социального управления в условиях рыночных отношений до XX в. Она была построена на случайном характере процесса взаимодействия между агентами. Институционализация форм, упорядочивающих горизонтальные контакты, практически отсутствовала, а законы, обеспечивающие минимизацию социальных конфликтов, не были приняты.

Регулятивное управление — это более совершенная форма координации. Исследователи определяют ее как «ключевую антикризисную стратегию, предполагающую противостояние рыночным ценностям за счет более „тонких“ механизмов антирискового менеджмента в области финансовых отношений и национального делового климата, внедрения практики обязательных оценочных процедур и институтов в процесс принятия государственных решений»^[1]. Оно рассматривается как обязательный принцип государственного устройства. Его роль и место предопределены соответствующими национальными законами. Качество и степень его внедрения отслеживаются, данные публикуются.

Регулятивное управление проявляется через два основных принципа: рост качества и открытость. К его проявлениям относят: наличие соответствующих законов и органов управления, институционализацию системы социального участия и контроля, отчетность руководителей всех уровней о проблемах и качестве работы вверенных им органов власти и управления, введение персональной ответственности всех руководителей за применение принципов регулятивного управления и многое другое. Его направления и технологии представлены в табл. 14.1.

Таблица 14.1. Направления и технологии реализации регулятивного управления

Учитывая сложность поставленных задач, мониторинг индикаторов регулятивного управления включает как количественные показатели (они составляют примерно 90%), так и качественные, основанные на субъективных суждениях экспертов. Именно последние позволяют учесть национальную специфику и непредсказуемость, невидимую составителям индикаторов и не отражаемую в оценочных формах.

К сожалению, наша страна внедряет лишь отдельные технологии Public Administration, а не всю систему. Организация статистического мониторинга социально-экономических и политических процессов практически не соответствует требованиям мировой науки и демократии. При этом нельзя не отметить и положительных сдвигов, характеризующих нарастание прозрачности российского правительства и бизнеса. Все органы (большинство предприятий) имеют сайты и готовы к общению с населением, что закреплено в законах.

Одной из новых форм регулятивного управления в России является внедрение ОРВ. Эта технология предполагает обязательное публичное оценивание действующих и вновь принимаемых законодательных документов. С 2010 г. ОРВ была внедрена в практику работы органов центральной власти, с 2013 г. — региональных, а с 2015 г. будет распространена и па местное самоуправление. Главным экспертом в Российской Федерации выступает бизнес-сообщество, за рубежом — все общество, население, соответственно шире и круг законов, обязательных для прохождения через ОРВ.

Важным элементом ОРВ является аналитическая оценка предлагаемых изменений в законодательстве. Эта оценка сначала (ex-ante) рассчитывается, а затем (ex-post) ее результаты проверяются с помощью постоянно проводимого мониторинга изменений. Соответственно, ОРВ — это технология, повышающая качество законодательной базы в стране, причем главным в оценке актов в целом и их отдельных положений являются люди, прежде всего, представители бизнеса.

Опенка регулирующего воздействия, или Regulatory Impact Analysis (RIA), была впервые применена в Дании в 1966 г. В 1970;х гг. ее стали использовать в США для оценки мер по ликвидации последствий инфляции 1973 г. В 1980;х гг. ее стати применять Великобритания, Нидерланды и Германия. В 1990;х гг. примерно половина стран ОЭСР имела в составе правительств аналитические центры. Их значение постоянно растет, увеличивается количество задач, которые ими решаются, расширяется потенциал возможностей и областей применения. Примерно 70% стран через аналитические центры пропускают все решения о реформах, в обязательном порядке анализируя их успехи и неудачи. Основным направлением ОРВ в США являются анализ бюджета, оценка правительственных социально-экономических программ, замеры административных барьеров с целью их уменьшения.

Методологическое обеспечение проведения оценивания законодательных актов в Российской Федерации осуществляет Центр оценки регулирующего воздействия Института государственного и муниципального управления Высшей школы экономики (руководитель — Д. Б. Цыганков). В проведении экспертных оценок важная роль принадлежит социологическим процедурам: разработке опросных листов и организации общественных слушаний.

Методы социальной диагностики используются в оценках эффективности различных вариантов проектов законов.

Анализ практики внедрения принципов регулятивного управления в национальные системы государственного управления показал, что подавляющее большинство стран (29 из 31) рассматривают реформы как обязательные, закрепив это в соответствующих законах^[2]. Во всех созданы соответствующие органы, подготовлены специалисты. В 26 странах министры несут персональную ответственность за работу по новым принципам. Понятно, что в наибольшей степени они внедрены в странах с развитой демократией, где авторитарные методы давно изжиты (Германия, Великобритания, США и др.).

В каждой стране есть передовые участки, а есть отстающие направления. Большинство стран достигли успехов в согласовании правительственных документов и актов на международном уровне; они активно сокращают величину административных барьеров. По оценкам экспертов, главными двигателями реформ являются бизнес и правительство (что отметили свыше 95% опрошенных), далее — международные организации (80%), затем граждане, еще меньше — влияние ученых, социальных и экологических организаций (30—40%).

Подводя итог, отметин, что в Российской Федерации внедрение принципов регулятивного управления только начинается. Пока приняты базовые законы, но их внедрение осуществляется медленно в силу сохранения традиционной централизации власти и управления. Новые требования только начинают проникать в государственные службы. Еще в меньшей степени к ним готово население. Несмотря на явные успехи и положительную динамику мер по распространению принципа публичности, именно это звено считается самым проблемным — лишь 10% жителей страны признают себя реальными соучастниками процессов управления ею.

• [1] Indicators of Regulatory Management System. 2009 Report. URL: oecd.org/ regreform/regulatory-policy/44 294 427.pdf (дата обращения: 23.04.2015). P. 9.
• [2] Indicators of Regulatory Management System.