Public Administration как область научного знания о государственном управлении

Public Administration за рубежом — одна из наиболее престижных и популярных учебных дисциплин. Это привлекательное поле научных исследований, поскольку важность и актуальность его проблем очевидна. Нет страны, не имеющей соответствующих научных обществ и институтов. Они объединены в международные ассоциации, например American Society for Public Administration, Institui International des Sciences Administratives (Брюссель), Institui International d’Adminisiraiion Publique (Франция). Библиография работ насчитывает тысячи книжных публикаций и на два порядка больше научных статей. Одних только журналов, освещающих данную тематику, можно насчитать сотню, имея в виду и национальные периодические издания^[1].

Разумность государственных решений не могла не волновать исследователей. Нет смысла перечислять авторов, которых с давних времен притягивало это направление: Аристотель, Плутон, Ш. Монтескье, Т. Гоббс и т. д. Частично они были описаны в гл. 1.

Названные работы принято считать скорее описательными, чем научными, а возникновение науки Public Administration датируется последним десятилетием XIX в. У истоков стоят В. Вильсон (Президент США) и Александр Франсуа Вивьен (Франция).

Вудро Вильсона (1856—1924) принято считать основоположником американской ветви науки. Его теория изложена в статье, озаглавленной «Наука государственного управления». Если на момент ее публикации мало кто обратил на нее внимание, то сегодня она считается обязательной для изучения как отправная точка в становлении Public Administration. В ней автор призвал страну к необходимости изучения государственного аппарата. Непосредственной причиной, объясняющей успех его призывов, был разросшийся и неэффективный аппарат управления поселениями в США. Множество офисов и контор, дублирующих друг друга, не имеющих связи с соседними поселениями и центром, — таким было управление Америкой в конце XIX в. Понятно, что необходимость его реформирования назрела.

Видя хаос в управлении, особенно заметный на фоне успехов естественных наук XIX в., профессор политических наук В. Вильсон провозгласил важность внедрения научного подхода и в эту сферу. Ему поручили создать специальный комитет по модернизации управления при Правительстве США, а затем избрали Президентом страны.

Франция была колыбелью исследований по макроэкономике. Огромные правительственные расходы, которые традиционно сопровождали королевский двор и отягощали экономику, не могли не инициировать эту область научного знания. Попытки осмыслить и рассчитать разумность расходов казны, распределив их, но функциям казенных учреждений (содержание двора, армии, заботы о малоимущих, строительстве дорог, охране границ и др.), сделали изучение государственного управления предметом науки уже с середины XIX в.

Пионером в этой области называют А. Ф. Вивьена с его работой «Очерки об администрации» (1845 и 1850 г.). Характеризуя названную публикацию, Ролан Драго, один из историков науки Public Administration, пишет, что это «первая серьезная работа в области науки государственного управления, построенная по единому плану и на собственной концептуальной основе»^[2]. Как и в случае с В. Вильсоном, эта работа получила практическое признание. Под ее воздействием во Франции было создано специализированное министерство, разработан закон о государственных служащих и процедуре их набора, проведена децентрализация управления персоналом. В 1848 г. по предложению Вивьена была создана Школа администрации (Ecole d’Administration).

Однако на начало XX в. ни написанные работы, ни даже создание соответствующих институтов, реформирующих государственное управление, не воплотились в конкретных результатах, хотя и способствовали росту мер социальной направленности: было введено пенсионное обеспечение, обязательное бесплатное школьное образование, работники получили выходные и отпуска.

Новая волна потребностей в качественном изменении процессов принятия государственных решений и функционирования органов государственной власти сформировалась во второй половине XX в. Ее возникновение связывают с появлением науки «Научная организация труда», т. е. работами Ф. Тейлора, Г. Форда, А. Файоля, Э. Мэйо и др. Обосновав и реализовав на практике научные принципы управления производством на фирме, они не могли не подтолкнуть науку к их переносу на сферу государственного управления. Знаковыми фигурами этого времени называют таких авторов, как Д. Розенблюм и Дж. Томпсон (США), М. Крозье (Франция) и др.

Д. Розенблюма считают классиком-теоретиком в области Public Administration. Написав в 1983 г. свою работу «Теория Public Administration и разделение властей»^[3], он не просто представил базовые принципы новой области науки, но пройдя через критическое и публичное их обсуждение, стал, по мнению исследователей, ее общеизвестным мировым лидером. Выделив три научных направления: правовое, менеджериальное и социальное, — он обосновал междисциплинарный характер новой науки.

Второй из названных классиков — Дж. Томпсон — известен тем, что одним из первых предложил изучать социальные технологии в динамике: на фоне изменяющейся внешней среды и с учетом внутренней специфики, включая тип лидера. Он стал инициатором применения бихевиористского подхода к администрированию, предопределив тем самым направленность исследований XXI в.

М. Крозье в работе «Феномен бюрократии» (1963) представил социологический ракурс бюрократии, отобразив социальный портрет ее представителей. Как руководитель национального центра социологических организаций он сумел собрать и опубликовать сведения о структуре и ценностях государственных служащих Франции 1960;х гг. Сложность поставленной М. Крозье задачи — сбор информации о такой закрытой сфере, как служба государственного управления — делают его работу актуальной и в настоящее время. Знание истинных мотивов деятельности государственных служащих — важнейшее звено в понимании процессов, которые происходят в этой сфере. Он же попытался описать процесс принятия управленческого решения, выявив три подсистемы: первая — административная, ответственная за все принимаемые решения, законы и программы; втораяполитическая, где возникают и обсуждаются новые предложения; третья — среда революционного недовольства, которая ломает действующие нормы и законы.

Названные авторы заложили основы Public Administration, суммировав информацию и целостно (но каждый по-своему) описав предмет новой науки. К ним можно и нужно добавить еще Леонардо Уайта, написавшего первый учебник «Введение в изучение государственного управления» (1926), Честера Бернарда («Функции исполнительной власти», 1938), Дуайта Уалдо («Административное государство», 1948), конкретизировавших и развивших положения классиков. В прил. 9 и 10 приведены авторы и названия их работ, раскрывающие генезис европейской и американской школы Public Administration.

Приведем типичное определение Public Administration, воплотившее мнение классика В. Вильсона и отразившее суть понимания феномена на начало XX в.: «Административное управление является наиболее зачетной сферой деятельности государства; оно есть правительство в действии; оно есть исполнительная власть, деятельная, наиболее видимая сторона государства, конечно, такая же старая, как само государство»^[4] .

• [1] Назовем наиболее известные из них: «Public Administration», «Public Administration Review», «International Review of Administrative Science», «International Journal of Public Administration», «Public Policy», «Politiques et management public» и др.
• [2] Драго Р. Административная паука. М.: Прогресс, 1982. С. 18.
• [3] Cm.: Rosenbloom D. H. Public Administration Theory and the Separation of Powers // ShafritzJ. M. Classics of Public Administration. New York: Harcourt Brace, 1997.
• [4] Wilson W. The Study of Administration // Political science quarterly. Vol. 2 (June). 1887. P. 197−222.