Децентрализация управления: направления и технологии внедрения

Децентрализация управления — второе широкомасштабное направление административных преобразований в стране. Оно предполагает передачу полномочий и обязанностей по принятию решений из центра на более низкий уровень управления, что реализуется как минимум в трех направлениях: 1) повышение роли регионов, 2) формирование агентств и 3) повышение самостоятельности бюджетных организаций. Рост роли регионов был рассмотрен в гл. 8, здесь опишем два других.

Формирование федеральных агентств имело место практически во всех странах, проводящих реформы, в России этот процесс начался в 2004 г. Агентства — это особый тип федеральных органов государственной власти, отличающийся от других большей автономностью в решении оперативных вопросов. При этом они все же подчинены соответствующим министерствам, а некоторые управляются напрямую президентом страны или правительством (например, государственное управление специальными программами президента и управление делами президента). За рубежом допускается передача полномочий и частным организациям, но в нашей стране это право распространяется только на государственные учреждения. В 2014 г. в России агентств, подчиненных министерствам, было 23^[1] .

В Российской Федерации агентства являются одним из четырех возможных типов федеральных органов исполнительной власти: министерства, службы, агентства и комитеты. Выбор форм функционирования предопределен функциями, которые они исполняют. Так, министерства ответственны за общий отраслевой контроль и принятие нормативных актов, службы — за надзор и контроль, агентства — за управление имуществом и организацию работ, комитеты — за оказание государственных услуг. Конкретный перечень агентств утверждается Президентом РФ.

Особенность агентств как органа исполнительной власти вытекает из понятия «агент», что означает лицо, которому перепоручено право представлять другое лицо.

Соответственно государственные агентства — это автономные учреждения власти, выполняющие от имени и по поручению государства функции по оперативному управлению в соответствующей сфере.

Помимо разгосударствления (освобождения государства от лишних функций), такая децентрализация управления, выделяя исполнителя (агентство) и контролера (министерство), способствует повышению качества работы исполнительной власти.

В сфере государственного управления различают два типа агентств: государственные (муниципальные) и независимые. В России агентств второго типа пока не появилось. За рубежом, в частности в Великобритании, это достаточно распространенный институт социального управления, его идентифицируют как кванги (quango), что означает «вневедомственная государственная организация», которая не входит в состав органов исполнительной власти, но официально участвует в деятельности национального правительства.

Из практики государственного управления за рубежом

Сам термин «кванги» появился в 1967 г. в Великобритании как определение «квазиавтономных» негосударственных организаций, выполняющих функции, присущие правительству. Считается, что его основателем стал Алан Пайфер, журналист по социальной тематике, который в своих статьях выявил и описал их природу^[2]. В них он противопоставил кванги и некоммерческие организации по источнику их финансирования. Кванги финансировало государство, а некоммерческие организации — независимые общественные фонды или частные .ища. С 1988 г. именно через систему квангов в Великобритании осуществляется управление здравоохранением и образованием.

В докладе Правительства Великобритании за 2009 г. приводились следующие цифры: в стране действует 766 неправительственных агентств (кванги) (их количество сокращается (в 2007 г. было 827, в 2008 г. — 790), а по сравнению с 1997 г. их численность сократилась на 10%). При этом растет объем финансирования и численности работников. В 2009 г. в них было занято 111 тыс. чел. Ими было получено 46,5 биллиона фунтов стерлингов, из которых 38,4 составили средства Правительства Великобритании.

Социальная роль квангов оценивается неоднозначно. Одни видят в них проявление децентрализации; другие — уход от социального контроля, который достаточно жесток для правительственных учреждений. Спорным является и допустимость применения квантами экономических методов — введения платности социальных услуг, провозглашенных государством как бесплатные.

Третьим направлением децентрализации управления, входящем в русло административных реформ, является повышение самостоятельности бюджетных организаций. Это особенно важно для России, где число этих учреждений, большинство из которых сложилось еще при СССР, велико.

Самостоятельность организаций в бюджетной сфере стала возможной после принятия ряда специальных нормативных правовых актов: Федерального закона от 03.11.2006 Л° 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» и др. В них обозначена дифференциация бюджетных предприятий: автономные, бюджетные и казенные, а также в соответствии со статусом предложена степень самостоятельности. Больше всего свободы предоставляется автономным организациям, меньше — собственно бюджетным, для казенных предприятий сохраняется централизованное планирование. Внедрение автономности началось с 2012 г.

Рост самостоятельности бюджетных организаций воплотился в изменениях в планирования их деятельности. На смену государственному плану, основу которого составляет преемственность и стабильность финансирования, приходит государственный заказ. Отличие этого нового подхода заключается в обосновании запроса на государственное финансирование затрат учреждения исходя из трех обстоятельств: структуры потребителей социальных услуг (на данный конкретный период времени), объема оказанной им помощи и качества обслуживания. Так, в новых условиях социальные центры могут не получить того объема финансирования, что раньше, в связи с уменьшением числа социальных клиентов (например, сокращения числа детей-сирот), но могут запросить больше, обосновывая заявку ростом числа пенсионеров.

Для оценивания качества обслуживания в социальных учреждениях, равно как и в государственных службах, была введена система регламентов социальных услуг. Эта технология — один из вариантов нормирования. Сфера его действия очень широка. Так, повсеместно и с давних времен осуществляется регламентация протокольных мероприятий (правил и последовательности проведения встреч руководителей государств), вводится жесткая последовательность процедур при принятии законов и актов (любого уровня), проведения разного рода собраний: юбилеев, отчетных заседаний, ученых советов и т. д.

Регламентация — новая управленческая технология в социальной сфере, основанная на нормировании услуг по видам потребностей, а точнее, по типу клиентов. Так, в социальных центрах имеет место 10 категорий клиентов^[3], соответственно, и 10 типов регламентов. Они прописывают объем положенных потребителю услуг, исходя из его принадлежности к одному из 10 названных типов. Регламенты выражаются в единицах времени, что помогает нормировать затраты на социальном предприятии, планировать нормы труда, оценивать их потребность в работниках.

Внедрение регламентов в социальной сфере означает их переход на стандарты обслуживания, т. е. публично доступные перечни бесплатных услуг по каждому типу клиентов социального обслуживания. Переход на использование регламентов прописан в ряде законов с 2005 г.^[4], но активное внедрение их на практике началось с 2010 г.

В целом названные новации в управлении и планировании создают возможность наведения порядка в условиях децентрализации. Так, агентства, имея автономность осуществления оперативных действий, целиком ответственны за объем и качество выполненных работ. Регламенты формируют установку на собственные действия и активность вместо ожидания государственной финансовой помощи. Обе технологии призваны поддержать порядок в новых условиях, частично заменить собой меры административного воздействия: приказы, кадровые назначения (увольнения), государственное финансирование.

• [1] Россотрудничество (Агентство по делам Содружества Независимых Государств), Рособоронпоставка, Спецстрои (Агентство по специальному строительству), ФМБА (Медико-биологическое агентство), Росархив, Ростуризм, Росмолодежь, Росводресурсы, Рослесхоз, Роснедра, Росстандарт, Роспечать, Россвязь, Росрыболовство, Росавиация, Росавтодор, Росжелдор. Росморречфлот. Росрезерв. Росимущество, Роскосмос, ФАНО (Агентство научных организаций). Росграница.
• [2] См.: Pifer A. On Quasi-Public Organizations; Whence came the Quango, and why // New-York Times. URL: nytimes.com/1987/09/05/opinion/l-letter-on-quasi-public-oiganizations-whence-came-the-quango-and-why-9G9587.html (дата обращения: 24.04.2015).
• [3] Это дети-инвалиды, взрослые-инвалиды, пенсионеры, больные по видам заболеваний.
• [4] Постановления Правительства РФ от 19.01.2005 № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти», от 28.07.2005 № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти», от 11.11.2005 Ку 679 «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)» .