Проектирование политического решения: стратегии имплементации

Итак, решение принято. Однако расслабляться рано: пока у нас на руках только утвержденный проект со всеми необходимыми подписями и визами. Необходимо превратить его в готовое изделие — работающую политическую программу, организацию, процесс. Как и на этапе прохождения решения, его судьба не зависит исключительно от вас и вашего клиента.

Процесс имплементации политического решения напоминает сборочный конвейер: в соответствии с утвержденным ранее проектом, наша программа подвергается поэтапной сборке из различных комплектующих (рис. 10.2).

Комплектующие К1, К2, Кп представляют собой ресурсы (финансовые, организационные, кадровые, информационные, и т. д.), без которых ни одна программа не заработает. Проблема в том, что эти ресурсы контролируют акторы А1, А2,Ап, обладающие своими интересами и возможностями (легальными или не вполне легальными) поставку необходимых нам ресурсов задержать, сорвать график, или просто отказать в их выделении.

Оппортунистическое поведение акторов можно объяснить особенностями децентрализованного управления. За основными формами децентрализации стоят серьезные нормативные аргументы: разделение властей обеспечивает систему «сдержек и противовесов», снижающую вероятность и масштаб злоупотребления властью; разделение функций по уровням власти способствует производству общественных благ на эффективном уровне и приведению локальных общественных благ в соответствие с локальными п редпочтениями.

Рис. 10.2. Процесс имплементации решения как сборочный конвейер: ресурсы-комплектующие и акторы-поставщики.

Преимущества децентрализации имеют, однако, свою цену: децентрализация усложняет процесс выработки, принятия и имплементации политических решений. В децентрализованных политических системах многие официальные лица имеют возможности воздерживаться от участия в реализации поставленной задачи. Тем самым, они обладают ресурсами торт, позволяющими им извлекать дополнительные выгоды из тех, кто заинтересован в их участии.

Чем выше возможности отдельных лиц или организаций, — не разделяющих заявленных целей или воспринимающих их как недостаточно привлекательные с точки зрения собственных интересов — удерживать необходимые компоненты, тем выше вероятность провала программы на стадии имплементации.

В политических системах, где центральные власти ограничены в возможностях принуждения по отношению к властям других уровней, проблема имплементации политических решений осложняется необходимостью предоставления достаточных вознаграждений для обеспечения добровольной кооперации со стороны региональных структур.

Как сделать наши политические программы менее чувствительными к ошибкам в наших допущениях по поводу поведения разных акторов, и как научиться избегать этих ошибок в будущем? Можем ли мы спроектировать политическую программу, предполагающую выявление и исправление ошибок?

Па сегодняшний день сформировались две школы, предлагающие свои ответы на злободневные вопросы претворения политических решений в жизнь. Первая из них, которую мы будем называть школой программной имплементации, исходит из предположения, что проблемы имплементации могут быть упрошены, если не устранены, путем тщательного и эксплицитного предварительного программирования процедур имплементации. Вторая, которую мы будем называть школой адаптивной имплементации, предполагает, что применение политических решений может быть усовершенствованно путем адаптации первоначальных планов в соответствии с новыми обстоятельствами и решениями. Они по-разному диагностируют причины проблем имплементации, и предлагают различные рекомендации.

Программный подход призывает к «ясности, точности, исчерпывающей полноте… исходных спецификаций политического решения или плана»^[1]. Такая детальная определенность предполагается быть достигнутой до окончательного решения по политическим альтернативам. Коль скоро решение принято, запрограммированные процедуры имплементации вступают в силу.

Проблемы имплементации диагностируются как проистекающие по меньшей мере из трех источников: 1) неоднозначность политических целей, вызванная непониманием, замешательством или конфликтом ценностей; 2) участие слишком большого количества акторов с пересекающимися сферами ответственности; 3) сопротивление имплементаторов, их неэффективность или нерезультативность.

Проблемы с имплементацией возникают также в том случае, если конкурирующие государственные ведомства обладают пересекающимися сферами ответственности, что является скорее нормой в большинстве областей социальной политики. В этом случае бывает трудно найти желающего взять на себя всю полноту ответственности. Школа программной имплементации предлагает в качестве рецепта два стандартных совета: ясное определение границ полномочий («полномочия должны быть симметричны ответственности») и минимизация числа участников политического процесса.

Какие бы сложности ни возникали в связи с неясностью целей, пересечением границ ответственности или решающим участием, они лишь усугубляют, в понимании сторонников программной имплементации, фундаментальную проблему сопротивления, неэффективности и безрезультативности исполнителей низового звена.

Исполнители низового звена, которых в литературе по имплементации называют также «поставщиками», воспринимаются как акторы, действующие рутинным образом в соответствии с четкими указаниями Стандартных Операционных Процедур (SOP). Программы, предполагающие нарушения этих рутинных процедур, согласно сторонникам программной имплементации, подвержены угрозе неповиновения либо другим формам «сопротивления» .

В качестве примера приводится ситуация с учителями, перед которыми поставили задачу внедрения в учебный процесс индивидуализированных форм обучения и контроля в области математики. И хотя они следовали формальным процедурным требованиям (применение тестовых форм контроля, ведение графиков успеваемости по каждому отдельному учащемуся, и т. д.), тем не менее, они не изменили свой привычный лекционный формат преподавания в силу различных персональных причин (личностный дискомфорт либо больший объем внеклассной работы без соответствующей компенсации). Такое поведение в литературе по имплементации часто определяется как «сопротивление» .

Важно запомнить!

Школа программной имплементации подходит к проблеме сопротивления с несколькими рекомендациями: 1) ограничение свободы выбора «поставщиков» путем формулирования новых и эксплицитных СОПов; 2) мониторинг поведения поставщика с целью обеспечения персональной ответственности за исполнение новых процедур — предполагается, что в случае неисполнения последуют санкции; 3) изменение в системе мотивации поставщиков (заработок, премиальные бонусы, статусные поощрения и т. д.).

Таким образом, программная имплементации стремится выработать максимально специфицированный план, содержащий ясные и детализированные цели и задачи, четкие границы ответственности, ограниченный круг участников с правом решающего голоса, учитывающий разнообразные непредвиденные обстоятельства и оставляющий минимум свободы выбора для всех уровней исполнителей, в особенности низового уровня. С некоторой долей условности можно сказать, что идеалом программной имплементации видится выработка политического решения, содержащего автоматически исполняемую имплементационную программу. Задача фазы оценивания программы видится в измерении степени соответствия результатов предписанным и по возможности количественно выраженным критериям. За исключением незначительных поправок, необходимых для нормального функционирования программы, политики и аналитики будут освобождены от необходимости заниматься процессом имплементации после того, как решение принято.

Школа адаптивной имплементации предлагает иной диагноз и иные рецепты: проблемы имплементации возникают из-за чрезмерной спецификации и жесткой заданность целей, неспособности вовлечь значимых акторов в процесс принятия решений и чрезмерного контроля над исполнителями. Идеалом адаптивной имплементации является процесс, обеспечивающий возможности модификации, пересмотра и обновления осуществляемой программы — другими словами, ее адаптации — в соответствии с реально складывающимися взаимоотношениями между данной программой и ее институциональной средой. Результаты такого процесса не являются ни автоматическими, пи гарантированными, и все это напоминает скорее неуправляемый процесс обучения, нежели предсказуемую строгую процедуру.

В противоположность специфицированным планам программной имплементации, школа адаптивной имплементации стремится лишь к общему, возможно, нечеткому и даже неформальному согласию в отношении целей. Если нет согласия в целях, то достаточно согласия в отношении средств. Как убедительно показал еще Ч. Липдблом^[2], люди с различными ценностями способны прийти к согласию в отношении средств, допускающих широкую трактовку общих задач, но не в отношении четких и детализированных целей. Более того, неопределенность в целях оставляет участникам возможность соглашения в отношении поправок и изменений к решению. Таким образом, школа адаптивной имплементации более всего озабочена установлением приемлемых правил игры, позволяющих множественным участникам вести торг и заключать компромиссы в процессе имплементации.

Адаптивная имплементация также предполагает активное участие значимых акторов, в чем видится два преимущества. Во-первых, обеспечивается решение проблем в процессе имплементации, поскольку разнообразные участники способны привнести больше информации и различных позиций по вопросу, снижая тем самым остроту проблем «группового мышления» или ограниченности коммуникаций.

Сторонники адаптивной имплементации, в противоположность своим оппонентам, также верят в необходимость свободы выбора для исполнителя (поставщика). Так, М. Липски^[3] утверждает, что чрезмерный контроль — посредством исполнительных циркуляров, инструкций, СОПов и т. д. — может иметь контрпродуктивный эффект в процессе имплементации: исполнители вырабатывают приспособленческие стратегии, противоречащие самим целям программы. Чрезмерный контроль может побудить исполнителей придерживаться требований руководства лишь символическим образом. Так или иначе, адаптивная имплементация предполагает, что политическое решение может быть исполнено более эффективным образом, если исполнителям предоставлена свобода (в плане ресурсов, легитимности, поддержки вышестоящих инстанций) внесения изменений и приспособления программы к особенностям местных условий. Более того, предполагается, что исполнители на местах могут, в интересах эффективности процесса, «обучаться на практике», вместо того чтобы механически следовать предписанным инструкциям.

Стадия оценивания, с точки зрения адаптивной имплементации, также играет иную роль, нежели в случае программной имплементации. Последняя отводит оцениванию роль мониторинга поведения исполнителей с целью фиксирования степени их послушания: в какой мере исполнители придерживаются предписанных процедурных стандартов. Адаптивная имплементации, напротив, видит роль оценивания в обеспечении дальнейшей адаптации, а не послушания исходным указаниям и планам. Принимается как очевидное, что изначальный план будет подвержен мутации на местах из-за приспособления к характерным условиям каждого исполнительского звена и его потребностей в обучении на практике. Соответственно, задача оценивания состоит в обеспечении информацией, необходимой для адаптации и обучения на месте.

Каждая из рассмотренных парадигм имеет свои плюсы и свои минусы, особенно если применяется в несоответствующих политических ситуациях. Каждая из них, тем не менее, по-прежнему используется лицами, делающими политику, поскольку их применение в соответствующих ситуациях способно дать хороший результат. Вопрос, таким образом, состоит в выявлении характеристик политических ситуаций, соответствующих тому или иному подходу.

Можно выделить следующие параметры, обладающие критической значимостью (табл. 10.2).

Таблица 10.2. Выбор подхода к имплементации: параметры оценки

Важно запомнить!

Программный подход может применяться, если все приведенные условия политический ситуации верны:

• 1) масштаб изменений в поведении исполнительной системы, предполагаемый политическим решением, незначителен;
• 2) валидность теории и технологии, стоящей за политическим решением, сравнительно высока;
• 3) лица, осуществляющие политическое решение, в целом согласны в отношении предлагаемых целей и средств;
• 4) среда исполнительной системы сравнительно стабильна.

Если отсутствует хотя бы одно из приведенных условий, целесообразно рассмотреть возможности адаптивного подхода.

Проблема прекращения программы: предполагает изменение статуса и функций решений, программ и организаций, оказавшихся дисфункциональными, неэффективными, устаревшими или нецелесообразными. Принятие новых решений, отменяющих либо изменяющих старые, закрытие программ, реорганизация или упразднение организационных структур — таковы возможные практические результаты оценки эффективности и результативности решений на стадии имплементации.

Данный этап остается концептуально наименее разработанным, но в то же время политически весьма болезненным аспектом проблематики принятия политических решений. «Простое» решение о ликвидации программы или организации, работа которых более не способствует улучшению проблемной ситуации, в ответ на которую они и создавались, может породить в свою очередь множество новых, специфических проблем: кто профинансирует ликвидацию или реорганизацию? Как поступить с высвобождаемыми специалистами? Что делать с заинтересованными группами и категориями населения? Кто возьмет на себя ответственность за неуспех?

Проблемы прекращения связаны с тем, что политические решения, будучи реализованными на практике, обретают со временем собственную жизнь, логику и смысл существования, порой имеющие мало общего с изначальным замыслом тех, кто эти решения принимал. Программы и организации, созданные в рамках реализации данного решения, постепенно обрастают политическими и экономическими связями, обзаводятся собственными «клиентелами» — коммерческими структурами, группами населения, научными, творческими элитами, — имеющими собственную «ставку» в этом деле, концентрируют в своих руках контроль над теми или иными финансовыми потоками, явными и теневыми и т. д. Другими словами, оказываются тесно интегрированными в сложнейшую многослойную ткань связей, отношений и интересов, обладающей свойствами внутренней инерции, самовоспроизводства и самосохранения. Изъятие одного из компонентов этой сложно-дезорганизованной структуры неизбежно разрывает сформировавшуюся «кровеносную систему» власти, вызывает внутренние трения, перестройку и перераспределение ресурсов. Попытки такого рода, не подкрепленные тщательным анализом и прогнозом, могут стоить их инициатору политической карьеры.

Вопросы практики Представьте следующую ситуацию: существует государственная структура, созданная в свое время для решения широкого круга важнейших политических проблем. За время своего существования эта структура выработала целый арсенал надежных, эффективных методов и форм работы, в реализации которой задействовано немалое число профессионально подготовленных и высокооплачиваемых сотрудников, уникальных специалистов. Однако проходят годы, и политическая ситуация меняется: часть проблем, для решения которых эта структура была создана, утрачивают свою актуальность, часть получают разрешение (в том числе, благодаря усилиям данной организации), часть отходят па второй план в системе общегосударственных приоритетов. В результате этой организации становится все тру/шее поддерживать достигнутый уровень финансирования, политического влияния, престижа, не говоря уже о их повышении. Есть готовые решения, есть опыт их имплементации и оценивания, есть операционные процедуры, детальные методические инструкции и подготовленные кадры, способные их выполнять точно и в срок — пет только проблемы, востребовавшей весь этот технологический арсенал. Что предпринимает в такой кризисной ситуации организация? Она ищет новые сферы приложения своих навыков и технологий (например, путем коммерциализации технологий так называемого «двойного назначения»). Если же таких сфер не существует, она их создаст: «выявляет» несуществующие либо преувеличивает значение второстепенных проблем, «идентифицирует» надуманные угрозы, «прогнозирует» завышенные риски, апеллирует к общественным ценностям, «мобилизует» политическую поддержку, и в конечном итоге доказывает свою необходимость и востребованность. Сегодня многие аналитики отмечают ту беспрецедентную Реактивность, которую развили в последние 15—20 лет спецслужбы ведущих стран мира, выявляя новые, беспрецедентные источники и формы угроз общественной и личной безопасности, с которыми предстоит столкнуться человечеству в наступающем веке. Возможно, одной из причин такой бурной деятельности является утрата значимости и возможностей этих структур с окончанием эпохи холодной войны и глобального мирового противостояния.

Таким образом, анализ проблем прекращения решения имеет актуальное значение не только (и даже не столько) в ретроспективном, оценочном отношении, но, прежде всего, в перспективном плане, как неотъемлемый компонент проектирования и прогнозирования политического решения.

Важно запомнить!

Обычный способ проектирования возможности прекращения программы — установление сроков действия программ; если они не будут законодательно продлены, то автоматически будут завершены. Такой механизм предполагает регулярный пересмотр результатов и актуальности проводимых программ, особенно эффективный в сочетании с оценочными процедурами.

Вместе с тем, ввиду временных ограничений законодательного календаря и регламента, широкое применение таких механизмов может не способствовать серьезному пересмотру программ. Существуют модифицированные механизмы, включающие в себя пороговые уровни успеха, невыполнение которых программой влечет за собой интенсивное переоценивание.

Снизить издержки прекращения программы для вовлеченных в нее лиц и тем самым снизить потенциальную оппозицию можно заранее с помощью проектирования организационных механизмов реализации программы. Один из способов снижения издержек прекращения программы — избегать образования постоянных организаций для имплементации и управления программой; вместо этого можно предусмотреть использование временных (специальных, рабочих) групп, нанимающих персонал по контракту, с частичной занятостью в рамках действующих организаций. Если персонал воспринимает прекращение программы как просто возвращение на прежние позиции без потери в карьерном статусе, они будут меньше возражать против этого. Кроме того, контрактация услуг вместо производства их в рамках бюрократических структур также снижает прямые издержки прекращения программ.

Так или иначе, основная стратегия прекращения программ должна предусматривать откуп для бенефициариев программ в той или иной форме.

Поэтапная имплементация — другой способ действий в условиях неопределенности обстоятельств и разнообразия условий реализации решения. Одна из возможных стратегий отбора задач для первого этапа — репрезентативная выборка задач, представляющих полный спектр потенциальных проблем имплементации. Если пилотный проект оказался успешным, знание всего спектра возможных проблем будет способствовать переоценке хода программы и ее перспектив.

Альтернативная стратегия отбора задач для первого этана — выбор таких, которые имеют наибольшие шансы на успех. Начав с простейших ситуаций, имилементатор имеет больше шансов не провалиться в самом начале и сформировать дееспособную команду, способную противостоять будущим трудностям. Такая стратегия целесообразна в случае, когда начальные трудности могут поставить под угрозу реализацию всей программы из-за политического давления и т. д., когда ставки высоки.

• [1] Williams W. Implementation Problems in Federally Funded Programms // Social Program Implementation / ed. by W. Williams, R. F. Elmore. N.Y.: Academic Press, 1976. P. 281.
• [2] Lindbhm С. Е. The Science of Muddling Through // Public Administration Review. 1959. Vol. 10. P. 79−88.
• [3] Lipsku M. Street-level Bureaucracy and the Analysis of Urban Reform // Urban Affairs Quarterly. 1971. Vol. 6. N° 4. P. 391−409.