Государственное регулирование градостроительной деятельности

Законодательную основу регулирования градостроительной деятельности и использования земель поселений наряду с законами, регулирующими земельные отношения, составляет ГК РФ.

Из истории вопроса

Регулирование градостроительной деятельности в России дореволюционного периода представлено прежде всего «Строительным уставом», первоначально приятым в 1832 г. (затем несколько раз видоизменялся), входившим в Свод законов Российской империи^[1]. В нем излагалась структура управления строительной деятельностью (входило в структуру Министерства внутренних дел), требования к зданиям различного предназначения (казенных, церковных, общественных, частных и т. д.), правила приемки работ. В этой части Устав, по сути, являлся прообразом современных норм строительного проектирования общественных, жилых и отчасти промышленных зданий. Кроме того, были разделы, посвященные планированию городов, порядку получения разрешений на строительство, рекомендациям по применению противопожарных мероприятий, требованиям к оформлению фасадов и даже некоторые экологические требования (например, охрана водоемов), так что можно сказать, что в нем сочетались элементы строительного и градостроительного регулирования.

Градостроительный кодекс РФ дает определение градостроительной деятельности, в соответствии с которым это «деятельность, но развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства» .

Согласно ГрК РФ градостроительная деятельность осуществляется на основе территориального планирования и зонирования.

" Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований" .

Отметим, что на первое место среди задач, которые должны решаться системой территориального планирования, поставлено обеспечение устойчивого развития территорий.

Устойчивое развитие территорий — «обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений» .

Нетрудно заметить, что одним из основных условий устойчивого развития является преодоление внешних эффектов, возникающих в ходе градостроительной деятельности.

Территориальное планирование реализуется на всех трех уровнях публичной власти в Российской Федерации через систему документов, принимаемых на каждом из этих уровней. На уровне Федерации это схемы территориального планирования РФ (касающиеся объектов федерального значения, федерального транспорта, обороны и пр.), на уровне субъектов РФ — схемы территориального планирования субъекта, где выделяются объекты регионального значения, на муниципальном уровне — схемы территориального планирования муниципальных районов; генеральные планы поселений; генеральные планы городских округов.

На уровне населенных пунктов базовым документом, определяющим возможности и ограничения градостроительной деятельности, является Генеральный план поселения.

Генеральный план поселения (например, города) содержит прежде всего схемы размещения объектов местного значения, карты, отражающие границы города и, что особенно важно, функциональных зон с их основными параметрами.

В ГрК РФ указывается: «Генеральные планы включают в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, в том числе;

• 1) объектов электро-, тепло-, газои водоснабжения населения в границах поселения, городского округа;
• 2) автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов, входящих в состав поселения, в границах городского округа;
• 3) иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления полномочий органов местного самоуправления поселения, органов местного самоуправления городского округа и т. д.

На картах (схемах), содержащихся в генеральных планах, отображаются:

• 1) границы поселения, городского округа;
• 2) границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа;
• 3) границы земель сельскохозяйственного назначения, границы земель для обеспечения космической деятельности, границы земель обороны и безопасности, границы земель иного специального назначения, границы земель лесного фонда, границы земель водного фонда, границы земель особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения;
• 4) существующие и планируемые границы земель промышленности, энергетики, транспорта, связи;
• 5) границы функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон;
• 6) границы территорий объектов культурного наследия;
• 7) границы зон с особыми условиями использования территорий;
• 8) границы земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения либо на которых размещены объекты капитального строительства, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, а также границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения;
• 9) границы территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий;
• 10) границы зон инженерной и транспортной инфраструктур" .

Помимо картографической части Генеральный план включает в себя пояснительную записку с обоснованием предлагаемых в нем решений и положение о территориальном планировании, в которых излагаются цели и мероприятия территориального планирования.

Генеральный план поселения является основой для разработки Правил землепользования и застройки, которые содержат требования к планировке и застройке территорий.

Согласно ГрК РФ «…Правила землепользования и застройки включают в себя:

• 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила;
• 2) карту градостроительного зонирования;
• 3) градостроительные регламенты.

На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон.

В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются:

• 1) виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства;
• 2) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
• 3) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации" .

Как следует из ГрК РФ, основным инструментом, входящим в систему градостроительного регулирования, является территориальное зонирование.

Территориальное зонирование — разделение земель на земельные участки с различным целевым назначением и правовым режимом использования.

Территориальное зонирование реализуется через выделение на территории поселений территориальных зон. Градостроительный кодекс РФ предполагает, что в результате градостроительного зонирования могут определяться следующие виды зон:

• • жилые;
• • общественно-деловые;
• • производственные;
• • инженерной и транспортной инфраструктур;
• • сельскохозяйственного использования;
• • рекреационного назначения;
• • особо охраняемых территорий;
• • специального назначения;
• • размещения военных объектов;
• • иные виды территориальных зон.

В составе каждой из выделенных зон может быть проведено и более подробное зонирование. Например, в жилых зонах могут быть выделены;

• • зоны застройки индивидуальными жилыми домами;
• • зоны застройки малоэтажными жилыми домами;
• • зоны застройки среднеэтажными жилыми домами;
• • зоны застройки многоэтажными жилыми домами;
• • зоны жилой застройки иных видов.

Зонирование предусматривает также, что для каждой из территориальных зон устанавливаются виды разрешенного использования, в том числе объектов, не выполняющих жилую функцию. В соответствии с этим разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства разделяется:

• • на основные виды разрешенного использования;
• • условно разрешенные виды использования;
• • вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Так, в жилых зонах «допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и нс оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства» .

Кроме того, ГрК РФ предусматривает, что для каждой из территориальных зон устанавливаются предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, которые могут включать в себя:

• 1) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь;
• 2) минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений;
• 3) предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений;
• 4) максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка;
• 5) иные показатели.

Для каждой из территориальных зон разрабатывается градостроительный регламент.

Градостроительный регламент — устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства^[2].

Важным инструментом градостроительного регулирования, как видно из ГрК РФ, являются предельные параметры земельных участков, зданий и сооружений. Так, в Правилах землепользования и застройки (ПЗЗ) Санкт-Петербурга, принятых в 2009 г., указывается:

" Предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства — предельные физические характеристики земельных участков и объектов капитального строительства (зданий и сооружений), которые могут быть размещены на территории земельных участков в соответствии с градостроительным регламентом" .

В ПЗЗ указаны также предельные значения для отдельных видов территориальных зон. Например, для зоны ТЖ 4 (зона многоквартирной жилой застройки средней и высокой этажности) установлены следующие предельные ограничения: минимальная площадь земельного участка — 600 м², коэффициент застройки — 25%, максимальный коэффициент использования территории — 1,8 и др. Такие же значения разработаны и для других территориальных зон.

Генеральный план, ПЗЗ являются основой для разработки проектов застройки территорий, включающих в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются:

• • красные линии. В ст. 1 ГрК РФ говорится: «красные линии — линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (линейные объекты)» ;
• • линии, обозначающие дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур;
• • границы зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, иных объектов капитального строительства.

Помимо этого проекты застройки территорий могут включать в себя «положения о размещении объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, а также о характеристиках планируемого развития территории, в том числе плотности и параметрах застройки территории и характеристиках развития систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории» .

На основе проекта застройки территории разрабатываются проекты межевания территорий. Подготовка проектов межевания застроенных территорий осуществляется в целях установления границ застроенных земельных участков и границ незастроенных земельных участков.

Проекты межевания территорий позволяют перейти к основному документу, определяющему возможности градостроительного использования отдельных земельных участков, — градостроительному плану земельного участка.

Градостроительный кодекс РФ устанавливает, что «в составе градостроительного плана земельного участка указываются:

• 1) границы земельного участка;
• 2) границы зон действия публичных сервитутов;
• 3) минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений;
• 4) информация о градостроительном регламенте (в случае если на земельный участок распространяется действие градостроительного регламента). При этом в градостроительном плане земельного участка, за исключением случаев предоставления земельного участка для государственных или муниципальных нужд, должна содержаться информация о всех предусмотренных градостроительным регламентом видах разрешенного использования земельного участка;
• 5) информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке (в случаях, если на земельный участок не распространяется действие градостроительного регламента или для земельного участка не устанавливается градостроительный регламент);
• 6) информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия;
• 7) информация о технических условиях подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (далее — технические условия);
• 8) границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд.

В состав градостроительного плана земельного участка может включаться информация о возможности или невозможности его разделения па несколько земельных участков" .

В системе ограничений, устанавливаемых при определении условий градостроительной деятельности для тех или иных земельных участков, существенное значение имеют высотные ограничения, которые часто становятся предметом острой борьбы между регулирующими органами и застройщиками.

Вопросы практики

Показательной в этой связи была ситуация вокруг реализации в Санкт-Петербурге проекта «Охта-центр» (первоначально носившего название «Газпромсити»). Высотной доминантой проекта должен был стать небоскреб высотой более 300 м. Это проектное решение стало предметом острейшей полемики между застройщиком (дочерней структурой «Газпрома») и общественностью города, в том числе архитектурной, причем каждая из сторон выдвигала свои аргументы.

Застройщик и проектировщики указывали, что формально проектируемое здание находится за пределами центра Петербурга, а потому на него не должны распространяться высотные ограничения, для него установленные. Кроме того, по их мнению, предлагаемое архитектурное решение здания таково, что оно могло бы служить украшением Петербурга. Ну, и наконец, еще один аргумент состоял в том, что город — это развивающийся организм и не может жить только прошлым. Оппоненты же утверждали, что реализация проекта привет к существенному вмешательству в пространственно-архитектурный облик города, нарушит его композицию, а потому недопустимо с точки зрения сохранения исторического образа города, который находится под охраной ЮНЕСКО. Как инициаторы проекта, так и их оппоненты использовали самые разные инструменты для утверждения своей точки зрения: и телевизионную рекламу, где известные в городе люди выражали свое восхищение проектом, и обсуждения в Союзе архитекторов и на Градостроительном совете, и публикации в газетах, и телевизионные дискуссии и т. д.

Острота и известность спора достигла таких масштабов, что в городе была проведена специальная конференция, в которой участвовали и представители ЮНЕСКО, которые, впрочем, не высказались однозначно «за» или «против» проекта.

В настоящее время проект «Охта-центра» свернут, вместо него реализуется проект «Лахта-центр» в Приморском районе Санкт-Петербурга, в девяти километрах от исторического центра города. Концепция проекта предполагает строительство крупнейшего делового центра и целого комплекса научно-образовательных, спортивных и досуговых объектов, а также целого ряда общедоступных сервисов и предприятий сферы услуг. При этом высотность объекта не только не сократилась, но даже увеличилась до 460 м, что намного выше высотного регламента для этой градостроительной зоны.

Еще один пример «битвы за высоту» в Петербурге — строительство в его исторической зоне — на Васильевском острове — здания товарно-сырьевой биржи. После завершения строительства в 2008 г. оказалось, что оно существенно изменило историческую панораму города, что вызвало еще одну волну возмущения у общественности. В дело вмешались и органы государственного архитектурно-строительного надзора, которые, проведя дополнительные обмеры, обнаружили, что здание выше согласованных в начале реализации проекта параметров… на три с небольшим метра. Результатом стал штраф, наложенный на застройщика в размере около 100 тыс. руб. и решение Градостроительного совета Санкт-Петербурга о том, что зданию должны быть возвращены предварительно согласованные размеры. Это решение застройщиком было выполнено.

Итак, система документов, регулирующих градостроительную деятельность на территории населенных пунктов, включает в себя (рис. 13.1):

• • генеральный план населенного пункта;
• • правила землепользования и застройки;
• • проекты планировки территорий;
• • проекты межевания территорий;
• • градостроительные планы земельных участков.

Рис. 13.1. Основные документы градостроительного регулирования на уровне населенных пунктов.

Проанализированными выше документами система регулирования градостроительной деятельности, безусловно, не исчерпывается.

Общие положения, сформулированные в ГрК РФ, являются базой для разработки целого комплекса документов на региональном и местном уровнях. Так, в Санкт-Петербурге в соответствии с ГрК РФ принят Закон Санкт-Петербурга от 28 октября 2009 г. № 508−100 «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге», а в 2014 г. — Закон Санкт-Петербурга от 14 февраля 2014 г. № 23−9 «О региональных нормативах градостроительного проектирования, применяемых на территории Санкт-Петербурга». Региональные нормативы содержат минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности населения СанктПетербурга (в том числе объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступности таких объектов для населения (включая инвалидов), объектами инженерной и транспортной инфраструктур, благоустройства территории).

В частности, ими предусмотрены следующие нормативы: нормативы жилищной обеспеченности на одного человека (к 2015 г. — 35 м² общей площади жилых помещений); минимальная обеспеченность образовательными организациями; учреждениями социального обслуживания; учреждениями здравоохранения; учреждениями отдыха и санаторно-курортного обслуживания; спортивными сооружениями; предприятиями торговли, общественного питания и коммунально-бытового обслуживания; уровень озеленения, количество парковочных мест и т. д.

В целях реализации градостроительной политики на региональном уровне формируются организационные структуры. Так, В СанктПетербурге уполномоченным органом по регулированию градостроительной деятельности является Комитет по градостроительству и архитектуре, в Москве — Москомархитектура. Помимо указанных органов в систему градостроительного регулирования входят органы, осуществляющие выдачу разрешений на строительство. Такое разрешение представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт.

Отметим, что в соответствии ГрК РФ с 1 января 2010 г. не допускается выдача разрешений на строительство при отсутствии ??33.

Ответственным за выдачу разрешений на строительство в СанктПетербурге является Государственный архитектурно-строительный надзор, в Москве — Инспекция государственного архитектурно-строительного надзора, которые являются уполномоченными органами государственной власти.

Органы, выдающие разрешения на строительство, одновременно осуществляют от имени государства и надзор за ходом строительства и имеют правило накладывать санкции на нарушителей требований градостроительной и проектной документации.

Как видим, система государственного регулирования градостроительной деятельности включает в себя все три компонента, указанные выше в качестве необходимых элементов этой системы: нормативно-правовую базу (законы и подзаконные акты федерального, регионального и местного уровней), организационно-управленческие структуры (органы градострои тельного регулирования всех указанных уровней), экономические рычаги (санкции и штрафы, применяемые против нарушителей требований градостроительных документов).

Регулирование градостроительной деятельности является фактором, который должны учитывать все участники градостроительной деятельности, в том числе и застройщики. Градостроительный кодекс РФ дает этому понятию следующее определение.

" Застройщик — физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта" .

В своей деятельности застройщики должны руководствоваться требованиями градостроительной документации, и одна из их важнейших задач — активное взаимодействие с органами исполнительной власти, ответственными за градостроительное регулирование.

Системы регулирования земельных отношений и градостроительной деятельности призваны обеспечивать согласование индивидуальных и общественных интересов, снижение отрицательных внешних эффектов, связанных с освоением земли.

• [1] URL: fire-consult.ru/catalog/20/20−5/stroitelnyj-ustav-rossijskoj-imperii.html.
• [2] Пример градостроительного регламента см. в прил. 2.