Организация и функционирование государственной службы

В результате изучения данной главы студенты будут:

знать

• • цели, функции и задачи государственной службы, реализуемые в процессе ее организации и функционирования;
• • виды государственной службы;
• • особенности и отличительные признаки государственной службы;
• • понятийный и категориальный аппарат темы;
• • современные представления о принципах государственной службы;

уметь

• • идентифицировать и классифицировать государственную службу;
• • использовать полученные знания о принципах государственной службы;
• • классифицировать принципы государственной службы по различным критериям;
• • грамотно ориентироваться в способах соблюдения основных принципов государственной службы;

владеть

• • методами определения целей, функций и задач государственной службы;
• • спецификой реализации государственной воли в государственной службе;
• • навыками системного анализа содержания деятельности служащих;
• • навыками работы с учебной и научной литературой относительно основных подходов к определению и реализации принципов государственной службы.

Цели, функции и задачи государственной службы, реализуемые в процессе ее организации и функционирования. Виды государственной службы.

Современное общество объединяет много различных социальных структур — как государственных, так и негосударственных. Каждая из этих структур занимает собственное место в системе социальных отношений, выполняет отведенную ей обществом роль в решении разнородных социальных задач. Однако государственная служба не представляет собой обособленную организационную структуру, как любая государственная или негосударственная организация. Она является неотъемлемым элементом любой организации, условием осуществления организацией своих функций.

Организационного олицетворения в масштабах общества и государства служба никогда не имела и не имеет. Только на общегосударственном уровне существуют структурные подразделения, в задачи которых преимущественно входит подготовка проектов нормативных актов, реестров служащих, предложений по подготовке и расстановке кадров^[1]. Поэтому речь должна идти о месте и роли государственной службы не как олицетворенного органа, а как совместной деятельности государственных гражданских служащих.

Государственная служба является продолжением и утверждением процесса формирования определенной организации или системы организаций. На самом деле, пока служба должным образом нс организована, нс имеет личного состава с определенными полномочиями, организация, как и вся ее схема и структура, остается малоэффективной, не способной выполнять возложенные на нее задачи. Только личный состав, служащие обеспечивают способность государственного органа к действию, к выполнению порученного дела.

Для понимания сущности государственной службы следует выяснить ее пределы и предмет. Как было установлено нами ранее, под термином «служба» наиболее часто понимается один из видов оплачиваемой общественно полезной деятельности, заключающийся в управлении и социально-культурном обслуживании граждан. При этом можно выделить следующие основные особенности труда служащих.

• • Обладание особым предметом труда — информацией, которая одновременно является средством воздействия служащих на тех, кем они управляют.
• • Служащие, как правило, собирают, обрабатывают, передают и создают информацию.
• • Служба имеет оплачиваемый характер труда, т. е. за свой труд служащие получают зарплату.
• • Служащие выполняют волю тех, кому они подчинены, кто оплачивает их работу.
• • Служащие занимают руководящие должности в государственных, общественных и частных организациях^[2].

Указанное место службы определяет ее роль как социально-организационного явления. Последняя может быть выражена двумя следующими положениями.

Во-первых, служба выступает в качестве движущей мощной системы, определяющей возможности функционирования государственных органов. Все остальные части внутренней структуры организации только обеспечивают деятельность службы и служащих. Понятно, что именно качество этой движущей силы, активность и профессионализм определяют ее деловой статус, уровень позитивной работы и престиж в глазах организаций и населения.

Во-вторых, служба направляет деятельность государственного органа и в процессе реализации компетенции сохраняет и обеспечивает это направление.

Любое современное государство характеризуется многообразием целей, задач и функций, от профессионального и четкого выполнения которых зависит эффективность функционирования того или иного государственно-организованного общества. Мировой опыт и состояние современных отношений в нашей стране свидетельствует о том, что современное общество нс может нормально функционировать и развиваться вне государства, независимо от его упорядоченного влияния на развитие важнейших общественных отношений. Этим и обусловливается необходимость в квалифицированном и мощном государственном аппарате.

При этом исторический опыт свидетельствует о том, что с изменением государства, его типа, характера и задач менялась и сама государственная служба^[3].

Государственная воля реализуется посредством государственной службы, имеет различный характер и формируется различными субъектами. В демократическом государстве государственная воля реализуется народом, и тогда государство находится под контролем социума; в тоталитарном реализуется одним лицом, т. е. действует вне общественного контроля.

Определение цели и функций государственной службы является основой ее организации и функционирования, а также основой построения эффективного взаимодействия органов управления государственной службы с кадровыми службами государственной власти и управления.

Формулируя цель, отметим основные направления государственной службы. Как государственный социальный институт, она формирует общественно-политические и государственно-правовые предпосылки связи государственной службы с жизнью народа, т. е. в указанном направлении она раскрывает свою социальную природу. Кроме того, государственная служба должна создать объективную систему выявления и отбора людей для работы в госаппарате.

Цель государственной службы рассматривается как желаемое состояние системы, желаемый результат ее поведения, ради достижения которого выполняются различные управленческие действия. Определяя основные цели, необходимо исходить из двух предпосылок. Во-первых, государственная служба как государственный социальный институт должна сформировать условия для ее связи с запросами народа. Во-вторых, она должна создать четкую объективную систему организации работы госаппарата.

Цели государственной службы можно свести к следующим положениям:

— создание общественно-политических и государственно-правовых предпосылок, обеспечивающих реальную связь государственной службы с жизнью народа, уважение к ней, авторитет, понимание и поддержку в обществе;

формирование эффективной организации власти как на центральном, так и на местном уровне;

• — внедрение новой идеологии функционирования власти как деятельности по обеспечению реализации прав и свобод граждан, как предоставления государственных и общественных услуг;
• — создание качественного кадрового обеспечения государственных органов власти и местного самоуправления;
• — поддержание в коллективах государственных органов такого социально-психологического микроклимата, который бы обеспечил надлежащее выполнение должностных обязанностей, способствовал бы развитию профессиональных качеств государственных гражданских служащих, формировал бы рациональные служебные отношения;
• — укрепление и формирование новых финансово-экономических, научных и информационных основ функционирования институтов государственной службы;
• — введение мониторинга функционирования институтов государственной службы и разработка рубрикаторов оценки эффективности их работы.

Обобщая, отметим, что главной целью функционирования государственной службы является достижение эффективности и экономичности с соблюдением социальных, правовых, организационных и психологических факторов.

Цель государственной службы реализуется через функции, которые работают на цель. Отметим, что функции, присущие государственной службе как общественному институту, отражают ее роль и назначение в обществе. Она должна обеспечить эффективное функционирование всех трех ветвей власти, с ее помощью могут быть реализованы интересы, права и свободы граждан.

В то же время государственная служба — это механизм достижения целей и выполнения задач государства, и в этом случае ему принадлежат функции, отражающие общие задачи государственной службы как части механизма государственного управления.

Функциям государственной службы присущи определенные особенности. Во-первых, они имеют целесообразный характер и осуществляются в рамках внутренней ее организации. Во-вторых, изменения организационной структуры государственной службы ведут к изменениям как компонентов, так и системы в целом. В-третьих, функции государственной службы имеют относительную самостоятельность по отношению к системе в целом. И, в-четвертых, функции имеют координационный характер, что позволяет согласовывать функции компонентов системы по горизонтали.

Определяя функции государственной службы, следует исходить из того, что государственная служба является неотъемлемой составляющей всех управленческих процессов, хотя се функции не тождественны функциям государственного управления из-за своеобразной роли и назначения в обществе этого социального института.

Вместе с этим государственная служба — инструмент внедрения в жизнь задач и целей государства, поэтому ей присущи функции, выходящие из общих задач государственной службы как части механизма государственного управления.

Функции государственной службы можно условно разделить на два уровня. Функции первого уровня отражают роль государственной службы в обществе и включают в себя:

• — обеспечение эффективного функционирования органов власти;
• — реализацию интересов, прав и свобод граждан;
• — обеспечение реализации государственной политики в управлении общественными процессами;
• — создание условий для привлечения на государственную службу наиболее профессиональных и преданных делу кадров.

Функции второго уровня выполняются непосредственно системой государственной службы. К их числу относятся:

• — отработка квалификационных требований к должностям государственной службы;
• — максимально объективный и гласный отбор, прием и продвижение по служебной иерархии кадров на основе их деловых и профессиональных качеств;
• — статистический учет кадров по категориям и рангам;
• — оценка рациональности и эффективности затрат на содержание и работу аппарата;
• — формирование кадрового резерва;
• — планирование служебной карьеры государственных служащих;
• — надлежащее материально-техническое и технологическое обеспечение выполнения государственными служащими их функций;
• — организация профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации персонала государственной службы;
• — осуществление эффективного управления государственной службой;
• — разработка форм публичной ответственности государственного аппарата.

Подробная характеристика этих функций представлена в табл. 2.1.

Таблица 2.1

Контроллинг государственной службы

Итак, основными функциями государственной службы являются:

• — нормативно-правовое обеспечение функционирования государственной службы;
• — осуществление государственной кадровой политики;
• — планирование и прогнозирование развития государственной службы;
• — анализ и оценка эффективности государственной службы.

Реализуя свои функции, государственная служба должна стать таким институтом, через который могла бы реализоваться демократическая сущность государства, поддерживалась бы свободная жизнедеятельность общества, а государственный аппарат стал бы лидером общественного развития.

Исходя из этих положений, более четко вырисовывается назначение государственной службы: она является главным средством реализации функций социального государства. Когда государственная служба качественно меняется, то сужается сфера государственного регулирования в экономике и духовной сфере, получают развитие саморегулируемые, самоуправляемые процессы. Отсюда меняется социальное назначение государственной службы: она предназначена через создание условий для эффективной деятельности государственных органов выражать и защищать интересы всех слоев населения. Государственная служба должна стать повседневным каналом связи государства и населения, основой их взаимодействия, а также выступать в качестве лидирующей силы, вести за собой общественное развитие^[4].

Подобный подход способен обеспечить только такой государственный аппарат и такой его персонал, который сможет обоснованно выдвигать понятные для людей нормы поведения и труда, организовывать и регулировать социальную активность граждан, добиваться изменений и отслеживать их социальную эффективность. Государственная служба должна сочетать конституционно зафиксированные намерения и цели государства, его структуры, отношения и связи с кадровым потенциалом государства, а также воплощать их в общественную жизнь.

С учетом высказанных соображений относительно цели, функций и назначения государственной службы определяются основные задачи государственной службы.

• • Охрана интересов общества, прав и свобод граждан. Это вызвано тем обстоятельством, что в последние годы снизилась роль многих политических институтов, а государственная служба остается основной сферой, где гражданин сталкивается с политикой.
• • Достижение устойчивости основ и целостности государства. Государственный аппарат обязан наряду с выполнением требований Конституции РФ и законов РФ выполнять постановления органов государственного управления. В этом заключается основная обязанность государственной службы, при помощи которой обеспечивается управление государством.
• • Обеспечение эффективности деятельности государственных органов на основе постоянного совершенствования функционирования аппарата, внедрения новых достижений науки и прогрессивных методов решения управленческих задач.
• • Дальнейшая демократизация путей формирования и деятельности государственного аппарата, искоренение бюрократизма, протекционизма, коррупции, создание социальных, правовых и других условий, необходимых для успешной работы чиновников.

Воплощение в жизнь задач государственной службы требует решения многих правовых, организационных, кадровых, научных и других вопросов. Речь идет о формировании государственного аппарата нового типа и кадрового обеспечения государственной службы.

• [1] Таева Η. Е. Конституционное право Российской Федерации. М.: ИЦ РИОР; ИНФРА-М, 2012. С. 85.
• [2] Тавокин Е. П. Качество управленцев для качества управления (анализ кадрового состава федеральной государственной гражданской службы) // Государственная служба. 2010. № 1(63). С. 59−64.
• [3] Исаев И. А. История государства и права России. М.: Норма; ИНФРА-М, 2013. С. 112.
• [4] Волкова В. В. Государственная служба. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2012. С. 44.