Особенности муниципальной службы как профессиональной деятельности и системы. 
Организация муниципальной службы

В результате изучения данной главы студенты будут:

знать

• • особенности и отличительные признаки местного самоуправления;
• • понятийный и категориальный аппарат тематики;
• • методологические принципы деятельности муниципальной службы;
• • специфику муниципальной службы как профессиональной деятельности;

уметь

• • обобщать и систематизировать знания относительно осуществления местного самоуправления;
• • идентифицировать и классифицировать деятельность муниципальной службы;
• • решать задачи, связанные с анализом проблематики осуществления муниципальной службы;
• • использовать полученные знания о муниципальной службе как профессиональной деятельности;

владеть

• • методами характеристики местного самоуправления;
• • нормативной базой местного самоуправления;
• • спецификой осуществления местного самоуправления;
• • навыками системного анализа деятельности муниципальной службы;
• • навыками работы с учебной и научной литературой относительно муниципальных служебных процедур;
• • навыками разрешения проблем, возникающих в ходе осуществления муниципальной службы.

Понятие местного самоуправления, его правовое закрепление

Муниципальная служба — относительно новое явление в современной России. Как особый вид деятельности она появилась в последнем десятилетии прошлого столетия в связи с возрождением местного самоуправления.

Понятие и сущность местного самоуправления даны в Конституции Российской Федерации (ст. 12), Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 2 ст. 2). Эти правовые акты позволяют определить местное самоуправление как социально-политический институт и, прежде всего, его государственноправовую природу.

Так, в ст. 12 Конституции РФ зафиксировано: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» .

Комментируя данную статью, можно отметить следующее.

Во-первых, местное самоуправление — это разновидность местного управления, одновременно как бы являющееся антиподом всякому управлению извне, так как это самоуправление. В той или иной местности могут иметь место управление гражданами «сверху», через представителей каких-то структур публичной власти более высокой иерархии, и самоуправление граждан, входящих в местное сообщество. Местное самоуправление — это самоорганизация местного сообщества и управление его внутренними делами^[1].

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление понимается как определенного рода деятельность: «Форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и/или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» (ст. 2).

Во-вторых, положение ст. 12 Конституции РФ («в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление») позволяет констатировать признание местного самоуправления со стороны государства. Здесь местное самоуправление рассматривается как субъект российского конституционного нрава во взаимоотношениях с российским народом, который вправе осуществлять свою власть, в том числе и через органы местного самоуправления; это внутреннее сущностное свойство государства, стремящегося к созданию гражданского общества. Необходимо отметить, что местное самоуправление признается российским государством как субъект международно-правового общения. Поскольку Российская Федерация является членом Совета Европы и в силу распоряжения Президента РФ от 3 февраля 1996 г. «О первоочередных мероприятиях, связанных с вступлением Российской Федерации в Совет Европы»^[2] обязана присоединиться и выполнять Европейскую хартию местного самоуправления, принятую Советом Европы 15 декабря 1985 г.^[3], местное самоуправление должно признаваться всеми другими субъектами политической системы, всеми участниками политических и правовых отношений.

В-третьих, местное самоуправление является правом местного сообщества, поэтому граждане, проживающие на данной территории, имеют право на участие в местном самоуправлении. Однако право — это не обязанность. Как и всякое другое право, право организовывать местное самоуправление на территориях, указанных в ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и право участвовать в нем обеспечиваются заинтересованностью и активностью самих носителей права.

В Конституции РФ нашли отражение правовые, организационные, политические и экономические гарантии местного самоуправления. Государство связано с данными нормами, однако нельзя требовать от государства создания материально-финансовых условий деятельности органов местного самоуправления, обеспечения их ресурсами (ст. 14−19 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), В этом плане общий принцип взаимоотношений государства с органами местного самоуправления такой же, как и во взаимоотношениях с общественными и иными объединениями граждан. Такой вывод вытекает также из организационной обособленности местного самоуправления, что само по себе является важнейшей гарантией автономного развития местных сообществ.

Государственные гарантии местного самоуправления состоят в охране его правового статуса (включая судебную защиту) и в наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ст. 19). При этом государство гарантирует местному самоуправлению комплекс правовых актов, призванных обеспечить эффективное функционирование всей его системы.

В-четвертых, ст. 12 Конституции РФ ориентирует государственные органы па то, чтобы не препятствовать местному самоуправлению и защищать его интересы. В то же время конституционные нормы координируют чрезмерное правовое регулирование организации и деятельности органов местного самоуправления, фактически исключая вмешательство в эту сферу исполнительных органов государства.

Конституционное законодательство определяет, что местное самоуправление самостоятельно. Это означает, что оно независимо и функционирует под свою ответственность, но в рамках правил, установленных как конституционным, так и федеративным законодательством. Поэтому местное самоуправление не обладает никакими качествами государственного суверенитета. Самостоятельность местного самоуправления осуществляется в пределах полномочий, которые предоставляются ему государством — представительными органами государства, издающими соответствующие законы, и исполнительными органами, которые вправе передавать тс или иные полномочия по договору. При этом согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» государственные органы не просто вправе, а обязаны вмешиваться, если органы местного самоуправления выходят за рамки отведенного им правового поля. Исполнительные органы государства, на которых лежит обязанность проведения законов в жизнь, обязаны реагировать на случаи неисполнения законов.

Судебные органы не только защищают местное самоуправление, но и применяют в отношении его санкции в случае нарушения законодательства. Государственные органы осуществляют прямой контроль, в том числе и с точки зрения целесообразности принимаемых местным самоуправлением решений, когда речь идет об осуществлении переданных им государственными органами полномочий^[4].

В-пятых, самостоятельность местного самоуправления конституционно обеспечивается тем, что его органы не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление самостоятельно и как бы «отделено» от государства. При этом, если, например, при Президенте РФ создан Совет по местному самоуправлению, его нельзя считать входящим в местное самоуправление, так как на местах система органов государственной власти субъектов Федерации создается самими субъектами, которые образуют органы, осуществляющие в субъектах Федерации государственную власть^[5]. Поэтому ст. 12 Конституции РФ содержит требование не включать органы местного самоуправления в систему органов государственной власти.

Таким образом, местное самоуправление как институциональная, нормативная система обеспечивает решение вопросов местного значения. Нормативная база, организация власти, управленческая деятельность органов местного самоуправления, местная практика — все это служит самостоятельному решению проблем, связанных с достойным жизненным обеспечением. Именно населению принадлежит право самостоятельно решать вопросы, затрагивающие интересы сообщества в целом.

• [1] Несмеянова С. Э. Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации» (постатейный). М.: ИЦ РИОР; ИНФРА-М, 2012. С. 42.
• [2] URL: sudrf.ru/index.php?id=346&res=74.
• [3] «Европейская хартия местного самоуправления» (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.
• [4] Пункт 6 ст. 19 Федерального закона № 131-Φ3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» .
• [5] Шарнина Л. А. Территориальная организация местного самоуправления Российской Федерации. Красноярск: Сибирский федеральный ун-т, 2012. С. 39.