Модель торга. 
Основы государственного и муниципального управления

Несмотря на простоту и очевидность, рациональная модель принятия решений была подвергнута серьезной критике еще в середине прошлого века. Наибольшую известность в этой связи завоевали работы Чарльза Линдблома и его идеи инкрементального подхода. Основной тезис исследований Линдблома состоял в том, что процесс принятия решений контролируется в значительно большей степени текущими событиями и обстоятельствами, чем намерениями тех, кто непосредственно занимается разработкой политического курса^[1].

Ученый оспаривает основополагающие предположения рациональной модели:

• — ценности являются основой выдвижения целей;
• — нужно и можно определить все разумные альтернативные действия;
• — альтернативы объективно анализируются на предмет их относительного вклада в достижение договоренных целей;
• — выбирается и претворяется в жизнь альтернатива, дающая наибольшую отдачу.

Напротив, как утверждает Ч. Линдблом, правящие элиты часто вынуждены действовать еще до того, как определили свои цели и предпочтения и достаточно внезапно. Поэтому на практике более применим метод инкремеитализма (приращений), необходимый для реализации частичных целей. Согласно Линдблому, большинство политико-административных решений являются небольшими изменениями прошлой политики, и им редко сопутствует теоретическое осмысление. Положения инкрементального подхода хороню вписываются в модель торга, опирающуюся на идеи политического плюрализма интересов.

С позиций дайной модели, государственные решения — это итог достижения баланса сил и интересов наиболее влиятельных заинтересованных групп, государственной бюрократии и политиков, устраивающего их на данный момент. Значит, процесс принятия решений можно представить как механизм упорядоченного торга и согласования интересов различных групп, включающий правила игры и формализованные процедуры. Как показал еще М. Олсон в своей «Логике коллективных действий», общественные интересы не существуют сами по себе и не имеют определенного носителя. Они реализуются через политическую конкуренцию, которая представляет собой столкновение различных групповых или корпоративных интересов^[2]. Причем, как правило, эта конкуренция (торг) происходит в теневой сфере, что создаст разрыв между внешними (публичными) и внутренними (латентными) институтами государственного управления. Неформальные действия в рамках формальных структур позволяют административному аппарату и заинтересованным группам комбинировать желание исключить внешние воздействия со стороны гражданского общества и его организаций с выгодами легитимации посредством формальных институтов.

Наиболее рельефно данный механизм быть представлен Грэмом Аллисоном на примере процесса принятия государственных решений во времена Карибского кризиса 1962 г. Он назвал этот механизм моделью «бюрократической политики» и сравнил се с двумя другими моделями, которые, по его мнению, использовались при принятии решений во времена «ракетного кризиса^[3].

Согласно модели «бюрократической политики» государственная стратегия является результатом различных перекрещивающихся игр по ведению торга лицами, занимающими разное положение в иерархии государственного аппарата. Государственные лидеры принимают решения нс путем рационального выбора, а методом протаскивания и проталкивания, именуемым политикой. Происходящее представляет собой не столько следствие выбора решения, но данному вопросу, сколько итог компромиссов, столкновений коалиций, конкуренции и неразберихи в среде государственных чиновников, видящих разные аспекты проблемы; политических действий — в том смысле, что деятельность, порождающую результат, лучше всего охарактеризовать как торг.

Как отмечает Г. Аллисон, обычно действие институтов государственного управления рассматривают в рамках «модели рациональной политики». Она дает объяснение событий как более или менее целенаправленные действия единого государственного организма. Действия государственных органов предстают в виде рационального выбора. Сюда входят следующие составные элементы: цели и задачи, альтернативы, последствия, выбор. Предполагается, что рационально действующее лицо (президент, премьер-министр, министр, губернатор и т. д.) избирает альтернативу, последствия которой наиболее благоприятны для осуществления его целей и задач. При этом считается, что чиновники при принятии решений должны учитывать все аспекты проблемы и обязаны принять то решение, которое принесет наибольшую пользу предельному числу людей, или максимальную выгоду при минимальных затратах.

Однако даже без учета политических факторов существует целый ряд чисто технических ограничений для рациональных решений. Суть проблемы редко лежит на поверхности. Аналитики зачастую расходятся во мнениях по поводу того, что именно стоит за рядом разнообразных симптомов, свидетельствующих о проблеме «что-то нe так». Нехватка времени и информации не дает разработчикам стратегии возможности учесть все требования, относящиеся к решаемой проблеме. По той же причине чаще всего невозможно представить все альтернативные стратегические варианты в порядке, адекватно отражающем многие комбинации всех нюансов. Поскольку выгоды, приносимые каждым из альтернативных вариантов, качественно различны, то невозможно точно определить, насколько один из них эффективнее прочих.

Таким образом, поведение государства нe сводится к действиям, которые избираются рациональным единым организмом по принятию решений, контролируемым из центра, имеющим полную информацию и добивающимся максимальных ценностей. Поэтому может использоваться концептуальная «модель организационного процесса», в которой поведение государства считается в меньшей степени результатом сознательного выбора, делаемого лидерами, и в большей степени продукцией больших организаций, функционирующих в соответствии с определенными постоянными нормами поведения.

Модель исходит из того, что в каждый данный момент государственный аппарат состоит из уже действующих организаций, каждая из которых имеет свою установившуюся систему стандартных методов деятельности и программ. Отсюда поведение этих организаций, а следовательно, и государства в данной ситуации определяется прежде всего порядком, установившимся в них до появления рассматриваемой программы.

В итоге получается, что характер действий государства обусловливается рутиной и тем, какую из существующих программ выбирают — на основе информации и оценок, полученных обычным порядком, — государственные лидеры. Лучшее объяснение поведения организации в момент t — это модель 1 (t — 1), а прогноз (t + 1) — это модель 2. Объясняющая сила модели 2 состоит в выявлении установившихся в организациях практики и репертуара, одним из результатов которых стало действие государственных служащих. Эта модель акцентирует внимание на исполнительных возможностях государственного управления, недостаточный учет которых приводит к значительному разрыву между тем, что решают государственные лидеры, и тем, что организации осуществляют на практике.

Грэм Аллисон считает, что на практике используются все три модели, эвристическая ценность которых — выделение и характеристика специфических факторов процесса принятия государственных решений в зависимости от вовлеченности разных подсистем системы государственного управления. В частности, модель торга в большей степени характерна для политической подсистемы, в которой представлены как внешние, так и теневые механизмы конкурентной борьбы.

В реальной системе государственного управления действуют все указанные выше факторы, поэтому данные модели являются своеобразными концептуальными линзами, позволяющими при умелом применении увидеть за многообразием противоречивых событий определенные причинно-следственные факторы, выявить механизмы, направляющие поведение людей, облеченных государственными полномочиями.

Необходимо добавить, что модель торга показывает, как возникающий в процессе принятия решений конфликт интересов находит свое разрешение с помощью переговоров и заключения соответствующих контрактов. Мотивами возникающего контрактного процесса являются осознаваемые потери от существующей ситуации и ожидаемая выгода, которую можно получить за счет реализации обсуждаемых проектов решений. Заключаются компромиссные соглашения в рамках заинтересованных групп. Для осуществления такого рода соглашений создаются политически приемлемые коалиции. Однако влиятельные стороны, которым угрожают потери после принятия решения, в состоянии его блокировать, если только эти потери нe будут им приемлемым образом компенсированы. Поэтому процесс торга также включает лоббирование и политические переговоры между включенными акторами внутри групп для принятия решения или его изменения.

• [1] См.: Лиидблом Ч. Наука «доведение-дел-кое-как-до конца» // Классики теории государственного управления: американская школа. М.: Изд-во МГУ, 2003. Гл. 22.
• [2] См.: Олсон М. Логика коллективных действий. Общественные блага и теория групп.
• [3] См.: Allison G. Т. Essence of Decision: explaining the Cuban missile crisis; Аллисон Г., Зеликов Ф. Квинтэссенция решения: На примере Карибского кризиса 1962 года. М.: УРСС: Кн. дом «ЛИБРИКОМ», 2012.