Должности муниципальной службы. 
Правовое положение (статус) муниципального служащего

В результате изучения данной главы студенты будут:

знать

• • содержание понятия «должность муниципальной службы» ;
• • особенности и отличительные признаки муниципальной должности;
• • понятийный и категориальный аппарат статуса муниципального служащего;
• • профессиональные требования к деятельности муниципального служащего;

уметь

• • обобщать и систематизировать различные подходы к анализу должностей муниципальной службы;
• • идентифицировать и классифицировать должности муниципальной службы;
• • использовать полученные знания о специфике муниципальной должности;
• • грамотно ориентироваться в содержании статуса муниципального служащего;
• • самостоятельно оценивать муниципальную службу как профессиональную деятельность;

владеть

• • современными технологиями анализа содержания понятия «должность муниципальной службы» ;
• • навыками системного анализа отличий муниципальной должности от других видов профессиональной деятельности;
• • навыками поиска информации, необходимой для определения статуса муниципального служащего;
• • навыками работы с учебной и научной литературой относительно служебной и профессиональной деятельности муниципальных служащих.

Понятие и содержание должностей муниципальной службы

Определение понятия «должность» часто встречается в юридической литературе, где ее содержание в обязательном порядке раскрывается через совокупность обязанностей, полномочий и ответственности. Должность рассматривается как организационно-правовая категория. Такой подход фиксирует статусный характер должности, не в полной мере отражая ее социальную сущность.

Следует отметить, что муниципальная служба начинается с назначения лица на определенную должность, и с этого момента специалист получает статус муниципального служащего. Поэтому понятие «должность» является ключевым в системе муниципальной службы. В связи с этим возникла насущная необходимость в системном подходе к понятийно-категориальному аппарату при определении понятия «муниципальная должность» .

Понятия «должность», «должность муниципальной службы», «должность в органах исполнительной власти» чаще рассматриваются юристами с точки зрения нормативно-правового регулирования этого правового феномена. Социальная сущность должности может быть выражена через ее ролевое определение, ее деятельностное содержание. При таком подходе должность можно определить как установленную (сконструированную) социальную роль, выполняемую человеком в государственных, общественных, частных организациях, на предприятиях и в учреждениях. Таким образом, понятием «должность» можно выразить формальную социальную роль, которая появилась в результате разделения управленческого труда в организационной структуре.

Должность — это первичный очаг, исходная организационно-структурная единица государственных органов, государственных предприятий, учреждений и организаций, определяющая служебное место и положение участников управленческого процесса^[1]. В то же время понятие «должность» можно рассматривать как один из признаков организационного и правового положения муниципального служащего, поскольку правовыми актами компетентных органов определяются ее название, место в служебной иерархии, порядок замещения; она включается в штатное расписание, в единую номенклатуру муниципальных должностей.

Так, определяя содержание и правовую природу понятия «муниципальная должность», ученые выделяют следующие подходы: функциональный, организационный, статусно-правовой и финансовый.

Функциональный подход предполагает рассмотрение должностей как элементов функциональной природы государственной службы. В рамках данного подхода должность рассматривается как установленный комплекс обязанностей и соответствующих им прав, которые определяют место и роль служащего в государственном или общественном органе, предприятии, учреждении или организации^[2]. Таким образом, делается акцент на связи государства и муниципального служащего при выполнении им функций, обоснованных государственной волей.

Организационный подход предполагает рассмотрение должности как определенной структурной единицы органа государственной власти. Тем самым акцентируется внимание на том, что должность не зависит непосредственно от муниципального служащего, т. е. от конкретного лица, занимающего ее. Должность также определяет круг задач, которые передаются одному муниципальному служащему или группе служащих, находящихся на однотипных должностях в органах муниципальной власти.

Статусно-правовой подход раскрывает особую природу должности: своеобразную передачу функций и правомочностей от муниципального органа лицу, ее выполняющему. Исходя из этого, должностью можно считать юридически установленный для одного лица объем функций и правомочностей относительно его участия в реализации компетенции соответствующего юридического лица (органа, учреждения, предприятия).

При этом муниципальная должность:

• — определяет определенные обязанности лица, вытекающие из компетенции муниципального органа (функциональный аспект);
• — обеспечивается заработной платой (финансовый аспект);
• — создается в соответствии с действующим законодательством (правовой аспект);
• — предусматривает ответственность за выполнение должностных обязанностей (статусный аспект)^[3].

Финансовый подход к понятию «муниципальная должность» заключается в том, что должность рассматривают как вид деятельности, оплату за которую специалист получает из средств местного бюджета. Любая деятельность должна оплачиваться, в том числе и деятельность на муниципальной службе.

Существует также мнение, согласно которому муниципальная должность является первоэлементом, «кирпичом» органа местного самоуправления, и ее следует рассматривать в статусно-правовом, конкретно-функциональном и бюджетном содержании^[4]. В первом случае должность является предпосылкой оформления правового статуса муниципального служащего, во втором — это конкретизированные задачи муниципального служащего, т. е. специальные задачи, функции и полномочия на конкретной должности, в третьем — штат муниципальных служащих должен быть учтен в бюджете. Это — комплексный подход к определению понятия «муниципальная должность» .

Следовательно, среди признаков понятий «должность» и «муниципальная должность» можно выделить следующие:

• — первичная единица муниципального органа и его аппарата;
• — объем полномочий, определенный квалификационными характеристиками;
• — содержание полномочий, закрепленных за должностью, что отражается в должностных положениях и инструкциях.

Таким образом, должность — это один из признаков организационного и правового положения муниципального служащего. Должность характеризуется трудовыми функциями, которые уже были определены, а также формально определенными ролевыми позициями тех, кто их будет выполнять. В этом ракурсе должность выступает в качестве объективной формы работы по определенному функционалу — функционалу должности как формы структурного профессионального опыта. В свою очередь, этот опыт является содержанием определенной социальной роли, ее моделью.

Можно констатировать, что в определение должности заложены следующие составляющие: четко определенные трудовые функции и социальные роли, а также та или иная степень потенциального доверия, потенциальной ответственности и власти. Формально эти составляющие через нормативно-правовые акты закрепляются за определенной должностью и составляют се содержание.

Наука муниципального права дает основание утверждать, что должность является первоосновой организационной структуры и призвана упорядочить не только деятельность человека, но и разнообразие видов социальных отношений^[5]. В то же время должности свойствен принцип субъективизма, поскольку любая должность устанавливается, упорядочивается, регламентируется и конструируется непосредственно человеком.

Теперь перечислим отличия муниципальной должности от других видов профессиональной деятельности.

• 1. При реализации функций, предусмотренных в рамках муниципальной должности, формируется специфический тип отношений «человек — муниципальный служащий — государство» .
• 2. Во время исполнения должности возникает специфический продукт — управленческое решение и механизмы его реализации.
• 3. Оплата труда за выполнение муниципальной должности происходит за счет местного бюджета.
• 4. За нарушение законодательства наступает специфический тин ответственности, а также применяется антикоррупционное законодательство.
• 5. Регламентирована четкая организационная структура и иерархическая система муниципальных должностей.

Определим также основные составляющие понятия «муниципальная должность» .

• 1. Деятельностное основание составляет содержание основных задач, функций или направлений деятельности, предусмотренных определенной должностной позицией. Эта конструируемая основа является наиболее сложной, поскольку объединяет относительно типичные и относительно самостоятельные задачи, которые нужно выполнять в общей иерархии. Сложность конструирования заключается в том, что по своему объему задачи должны соответствовать возможностям человека. Игнорирование этого требования приводит к тому, что один специалист «перегружен», другой — «недогружен» .
• 2. Правовое основание — совокупность полномочий и ответственности, которые предусмотрены в рамках определенной муниципальной должности. Это основание создает правовое поле, нормативную среду, которые нужны для выполнения тех или иных задач и функций, составляющих содержание деятельностного основания. Таким образом, по данному основанию аккумулируются властные возможности должности. От того, насколько они будут распределены по должностной структуре, можно судить о степени децентрализации и централизации органа, степени доверия и ответственности персонала, возможности проявить его творчество, самостоятельность и т. д.
• 3. Информационно-коммуникативное основание раскрывает должность в системе информационных и коммуникативных связей, которые существуют как в муниципальном органе, так и за его пределами. Это основание позволяет выявить многогранность информационных потоков и степени их важности, а также формальных отношений, официально закрепленных за конкретной должностью^[6].

Деятельностное, правовое и информационно-коммуникативное основания составляют функционал должности и предусматривают содержание модели должности, ее профессионально-квалификационный портрет.

Материальное основание характеризует весь спектр материальных затрат, связанных с должностью. Это основание включает денежные выплаты, социальные льготы и гарантии, пенсионное и медицинское обеспечение, затраты на обустройство рабочего места и обеспечения деятельности на конкретной должности (использование служебного транспорта, служебное жилье и т. д.). Определение материальной основы позволяет сделать расчеты расходов на содержание муниципальных служащих, планировать бюджет муниципальной службы, проводить анализ финансовых и материальных ресурсов.

• [1] Осинцев Д. В. Государственное управление и административное право: проблемы методологии правового исследования. Материалы Международной научно-практической конференции, посвященной 80-летию Заслуженного деятеля науки РФ, д.ю.н., профессора Д. Н. Бахраха «Инновационная Россия: проблемы и перспективы формирования правового государства». Екатеринбург: Издательство УМЦ УПИ, 2012. С. 264−276.
• [2] Миронов А. Н. Муниципальное право Российской Федерации. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ИД Форум; ИНФРА-М, 2013. С. 92.
• [3] Жильцов Е. Н" Восколович Н. А. Экономика, организация и управление общественным сектором. М.: Юнити-Дана, 2012. С. 122.
• [4] Административное право России. Особенная часть / под ред. С. А. Старостина. М.: ИНФРА-М, 2012. С. 68.
• [5] Шамарова Г. М. Основы государственного и муниципального управления. М.: МФПУ Синергия, 2013. С. 154.
• [6] Василенко И. А. Государственное и муниципальное управление., 2012. С. 32.