Правовая защита лиц с ограниченными возможностями здоровья

Учителю, социальному работнику необходимо иметь достаточно полное и четкое представление о нормативноправовой базе жизнеустройства детей с ограниченными возможностями здоровья, так как одним из основных направлений его работы является взаимодействие с комиссией по делам несовершеннолетних и защите прав последних.

Нормативно-правовая база социальной политики в отношении детей с ограниченными возможностями в нашей стране основывается в первую очередь на международных документах, отражающих защиту нрав детей, в том числе Конвенции ООН о правах ребенка 1989 г. и Всемирной декларации 1990 г., принятой на Всемирной встрече на высшем уровне в интересах детей.

Основными нормативными правовыми документами федерального уровня являются: президентская федеральная программа «Дети России», состоящая из ряда целевых программ, одна из которых — «Дети-инвалиды», федеральные законы от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» .

Не менее важное значение имеют законодательные акты регионального уровня, конкретизирующие основные положения федеральных документов и регламентирующие вопросы нормативно-правовой защиты ребенка с особыми нуждами.

Социальная политика государства направлена в первую очередь на создание таких условий, которые обеспечивают достойную жизнь и свободное развитие человека.

Важнейшим условием реализации нрав и свобод человека и гражданина является проведение социальной политики, признающей за каждым членом общества право на такой жизненный уровень (включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание), который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, когда он работает, а также в случаях безработицы, болезни, инвалидности, старости.

В России на современном этапе становления социального государства проведение комплекса мер по социальной интеграции детей с ограниченными возможностями здоровья в общественную жизнь является одним из приоритетных направлений государственной политики.

Дети с проблемами в развитии составляют значительную социальную группу, нуждающуюся в особой помощи, внимании и заботе со стороны государства, так как при инвалидности существенно нарушаются не только биологические функции организма, но снижается и социальная активность человека. Преодоление последствий инвалидности, восстановление утраченных жизненных функций помогает ребенку стать полноценным членом общества. В данном процессе особую роль играет трудовая деятельность, которая даст ощущение востребованности со стороны семьи и общества, помогает справиться с последствиями инвалидности, способствует реабилитации.

В настоящее время государственная политика в области социальной защиты лиц с ограниченными возможностями здоровья в Российской Федерации определена в Федеральном законе «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», целью которого является обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, предусмотренных Конституцией РФ, а также в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

В преамбуле Федерального закона от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» указано, что социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов является одним из направлений деятельности по социальной защите населения, а установление экономических, социальных и правовых гарантий для граждан пожилого возраста и инвалидов исходит из необходимости утверждения принципов человеколюбия и милосердия в обществе.

Воспитанию и обучению детей-инвалидов посвящена ст. 18 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», согласно которой образовательные учреждения совместно с органами социальной защиты и органами здравоохранения обеспечивают дошкольное, внешкольное воспитание и образование детей-инвалидов, получение ими среднего общего образования, среднего и высшего профессионального образования в соответствии с индивидуальной программой реабилитации. Закон также предусматривает создание специальных условий для пребывания детей-инвалидов в детских дошкольных учреждениях общего типа. Для детей, возможности которых не позволяют посещать такие учреждения, создаются специальные дошкольные учреждения. Содержание детей-инвалидов в учреждениях системы государственного образования осуществляется за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ. В законе предусматриваются особые права инвалидов на труд, медицинское обслуживание, транспортные и жилищные льготы.

Согласно ст. 20 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» инвалидам предоставляются гарантии трудовой занятости федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ путем проведения следующих специальных мероприятий, способствующих повышению их конкурентоспособности на рынке труда:

1) установления в организациях независимо от организационно-правовых форм и форм собственности квоты для приема на работу инвалидов и минимального количества специальных рабочих мест для инвалидов; 2) резервирования рабочих мест по профессиям, наиболее подходящим для трудоустройства инвалидов; 3) стимулирования создания предприятиями, учреждениями, организациями дополнительных рабочих мест (в том числе специальных) для трудоустройства инвалидов; 4) создания инвалидам условий труда в соответствии с индивидуальными программами реабилитации; 5) создания условий для предпринимательской деятельности инвалидов; 6) организации обучения инвалидов новым профессиям.

В Федеральном законе «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» сформулированы не только права и гарантии работников-инвалидов, но и права, обязанности и ответственность работодателей в обеспечении занятости инвалидов. Так, работодатели вправе запрашивать и получать информацию, необходимую при создании специальных рабочих мест для трудоустройства инвалидов.

Работодатели в соответствии с установленной квотой для приема на работу инвалидов обязаны: 1) создавать или выделять рабочие места для трудоустройства инвалидов; 2) создавать инвалидам условия труда в соответствии с индивидуальной программой реабилитации инвалида; 3) предоставлять в установленном порядке информацию, необходимую для организации занятости инвалидов.

В ст. 9 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» закреплено понятие профессиональной реабилитации инвалидов, включающей в себя их «профессиональную ориентацию», «профессиональное образование», «профессионально-производственную адаптацию» и «содействие в трудоустройстве» .

Профессиональная реабилитация инвалидов является общим понятием, включающим в себя и трудоустройство инвалидов.

Согласно Рекомендации МОТ от 20 июня 1983 г. № 168 «О профессиональной реабилитации и занятости инвалидов», целью профессиональной реабилитации считается обеспечение инвалидам возможности получать и сохранять подходящую для них работу и продвигаться по службе, способствуя тем самым их социальной интеграции или реинтеграции (п. 2), причем меры по профессиональной реабилитации должны распространяться на все категории инвалидов (п. 4). Профессиональная реабилитация должна начинаться по возможности на более раннем этапе. С этой целью системы здравоохранения и другие органы, отвечающие за медицинскую и социальную реабилитацию, должны регулярно сотрудничать с органами, отвечающими за профессиональную реабилитацию (п. 6).

В соответствии с п. 7 указанной Рекомендации МОТ трудящиеся инвалиды должны пользоваться равенством возможностей и обращения в отношении обеспечения реальности получения работы, сохранения ее и продвижения по службе, которая там, где это возможно, отвечает их личному выбору и индивидуальному соответствию ей. В п. 9 указано, что специальные позитивные меры, направленные па обеспечение подлинного равенства обращения и возможностей для инвалидов и других трудящихся, не должны считаться дискриминационными в отношении других трудящихся.

Согласно п. 11 рассматриваемой Рекомендации МОТ следует принимать следующие меры содействия занятости инвалидов, соответствующие нормам занятости и заработной платы, которые применяются к трудящимся в целом:

• 1) соответствующие меры по созданию возможностей трудоустройства на свободном рынке труда, в том числе финансовое стимулирование предпринимателей для поощрения их деятельности по организации профессионального обучения и последующей занятости инвалидов, а также по разумному приспособлению рабочих мест, трудовых операций, инструментов, оборудования и организации труда, чтобы облегчить такое обучение и занятость инвалидов;
• 2) оказание правительством соответствующей помощи в создании различных видов специализированных предприятий для инвалидов, которые не имеют реальной возможности получить работу на неспециализированных предприятиях;
• 3) поощрение сотрудничества специализированных и производственных мастерских в вопросах организации и управления с тем, чтобы улучшить положение в области занятости работающих на них инвалидов и по возможности помочь подготовить их к работе в обычных условиях;
• 4) оказание правительством соответствующей помощи службам профессионального обучения, профессиональной ориентации, специализированных предприятий и трудоустройства инвалидов, руководимым неправительственными организациями;
• 5) содействие созданию и развитию кооперативов инвалидами и для инвалидов, в которых, если это целесообразно, могут участвовать трудящиеся в целом;
• 6) оказание правительством соответствующей помощи в создании и развитии инвалидами и для инвалидов (и, если это целесообразно, для трудящихся в целом) мелких промышленных предприятий, кооперативных и других видов производственных мастерских при условии, что такие мастерские отвечают установленным минимальным нормам;
• 7) устранение, если необходимо поэтапно, естественных, коммуникационных и архитектурных преград и помех, препятствующих проезду, доступу и свободному передвижению в помещениях, предназначенных для профессионального обучения и труда инвалидов; следует учитывать соответствующие нормы в новых общественных зданиях и оборудовании;
• 8) там, где это возможно и целесообразно, содействие развитию соответствующих потребностям инвалидов средств транспорта, доставляющих их к местам и из мест реабилитации и работы;
• 9) поощрение распространения информации о примерах фактической и успешной трудовой интеграции инвалидов;
• 10) освобождение от внутренних налогов или любых других внутренних сборов, которыми облагаются при импорте или впоследствии определенные товары, учебные материалы и оборудование, необходимые для реабилитационных центров, производственных мастерских, предпринимателей и инвалидов, а также определенные приспособления и аппараты, необходимые для содействия инвалидам в получении и сохранении работы;
• 11) обеспечение занятости на условиях неполного рабочего времени и другие меры в области труда в соответствии с индивидуальными свойствами инвалидов, которые в настоящее время, а также когда-либо в будущем практически не смогут получить работу на условиях полного рабочего времени;
• 12) проведение исследований и возможное применение их результатов к различным видам инвалидности в целях содействия участию инвалидов в обычной трудовой жизни;
• 13) оказание правительством соответствующей помощи, чтобы исключить потенциальную возможность эксплуатации в рамках профессионального обучения и специализированных предприятий и содействовать переходу на свободный рынок труда.

Особое внимание уделяется информационному обеспечению, которое должно содействовать проведению мероприятий по организации служб профессиональной реабилитации инвалидов на местном уровне с целью информирования инвалидов и, при необходимости, их семей об их правах и возможностях в области занятости; преодоления предубеждений, дезинформации и неблагоприятного отношения к занятости инвалидов и к их социальной интеграции или реинтеграции.

В декабре 2006 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла всеобъемлющую и единую Конвенцию о защите и поощрении прав и достоинства инвалидов, которая с 30 марта 2007 г. открыта для подписания и ратификации государствамиучастниками и должна стать первым международным договором о правах человека в XXI в. В соответствии с данным актом дискриминация по признаку инвалидности означает любое различие, исключение или ограничение по признаку инвалидности, целью или результатом которого является умаление или отрицание признания, использования или осуществления наравне с другими всех прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной или любой иной области (ст. 2). Это определение соответствует понятию негативной (отрицательной) дискриминации инвалидов, которая и требует ликвидации.

Действенность и достаточность механизма правовой защиты человека с ограниченными возможностями связана с профессиональной компетентностью специалистов в области специального образования и социальной работы, являющейся надежной гарантией защиты прав, свобод и обязанностей каждой личности.

Одной из самых острых и дискуссионных проблем современного этапа развития отечественной системы специального образования в последние годы являются вопросы, связанные с интегрированным обучением разных категорий детей с отклонениями в развитии: детей с нарушениями слуха, зрения, речи, опорно-двигательного аппарата, с задержкой психического развития, т. е. проблемы инклюзивного образования (см. параграф 2.2).

В основе инклюзивного образования лежит право на образование, провозглашенное во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., где сказано: «Каждый человек имеет право на образование» .

Указанное право подтверждают и положения Конвенции ООН о правах ребенка 1989 г. Так, в ст. 2 содержится запрет дискриминации детей. В ст. 23 признается, что неполноценный в умственном или физическом отношении ребенок должен вести полноценную и достойную жизнь в условиях, которые обеспечивают его достоинство, способствуют его уверенности в себе и облегчают его активное участие в жизни общества. Дети с инвалидностью должны иметь «эффективный доступ к услугам в области образования». Согласно ст. 29 образование должно обеспечивать развитие личности, талантов и умственных и физических способностей ребенка в их самом полном объеме.

Конвенция ЮНЕСКО о запрете дискриминации в сфере образования 1960 г. является еще одним ключевым международным документом, который не только устанавливает запрет, но и закрепляет обязанности по исключению дискриминации.

В Стандартных правилах обеспечения равных возможностей для инвалидов, принятых Генеральной Ассамблеей ООН 20 декабря 1993 г., говорится не только о равном доступе инвалидов к образованию, но и о равном доступе к системе общего образования. Государствам следует признавать принцип равных возможностей в области начального, среднего и высшего образования для детей, молодежи и взрослых, имеющих инвалидность, в интегрированных структурах. Далее данное положение конкретизируется нормами обеспечения лиц с различными формами инвалидности, необходимыми вспомогательными услугами при условии их обучения в обычной массовой школе. Ответственность за образование инвалидов в массовых школах несут органы, отвечающие за общее образование. Задачи образования инвалидов должны учитываться при планировании разработок учебных программ и организации учебного процесса.

Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов 1993 г. закрепляют также положения о том, что для обеспечения инвалидам возможности образования в обычной школе государствам следует иметь четко сформулированную политику, понимаемую и принимаемую на уровне школ; способную обеспечивать гибкость учебных программ, возможность вносить в них добавления и изменения; предоставлять высококачественные учебные материалы; обеспечивать на постоянной основе подготовку преподавателей и оказание им необходимой поддержки.

Согласно Саламанкской декларации ЮНЕСКО о принципах, политике и практической деятельности в сфере образования лиц с особыми потребностями и Рамкам действий по образованию лиц с особыми потребностями 1994 г. руководящий принцип заключается в том, что обычные школы должны принимать всех детей, несмотря на их физические, интеллектуальные, социальные, эмоциональные, языковые или другие особенности и создавать им условия на основе педагогических методов, ориентированных, в первую очередь, на потребности детей.

Кроме положений Конвенции ООН о правах ребенка 1989 г., международные документы, касающиеся инклюзивного образования, носят рекомендательный характер, они относятся к так называемому «мягкому праву». Движение в сторону инклюзии должно происходить постепенно и строиться на четких принципах, которые имеют отношение к развитию всей системы.

Таким образом, право лиц с ограниченными возможностями здоровья на получение образования, которое не было бы дискриминационным ни по каким признакам, и осуществление государством необходимых действий по обеспечению этого права в любой образовательной среде является логическим выводом из положений международных документов.

В России действует жесткая система образования па основе утвержденных образовательных стандартов и разработанных в соответствии с ними образовательных программ, которые реализуют соответствующие учреждения. В соответствии с образовательными стандартами и программами проводится итоговая аттестация и выдается документ об образовании.

Минобрнауки России придерживается следующей концепции: дети с нарушениями, не связанными с умственной отсталостью, обучаются по общим стандартам, к которым должны быть разработаны дополнения, касающиеся увеличения времени использования специальных средств, создания доступной среды и каждая государственная и муниципальная общеобразовательная школа обязана принимать всех детей, достигших восьми лет, проживающих на прикрепленной к ней территории.

В Законе РФ «Об образовании» отсутствует механизм создания специальных условий для обучения в обычной школе детей-инвалидов со сложной структурой. Более того, некоторые положения закона препятствуют получению образования детьми-инвалидами, например п. 4 ст. 17 Закона «Об образовании», в соответствии с которым при неосвоении программы за год по двум и более предметам ребенок должен переводиться в класс компенсирующего обучения. В связи с тем, что большинство детей с инвалидностью имеют нарушение познавательной сферы, для них обучение в массовой школе будет невозможно. Для таких категорий детей в странах, развивающих инклюзивное образование, разрабатываются индивидуальные учебные планы, предусматривающие как систему поддержки (создание специальных условий, дополнительные педагогические и реабилитационные услуги), так и адаптацию образовательных программ. В соответствии с индивидуальными учебными планами, а не с общими программами и стандартами, как у нас, проводится оценка успеваемости и аттестация.

Законодательство предусматривает возможность обучения по индивидуальному учебному плану, но это касается скорее административных вопросов (разбивка программы по часам, расписание занятий и т. д.), а не вопросов адаптации образовательных программ и создания специальных условий.

Многие дети-инвалиды не могут посещать общеобразовательные учреждения, поскольку школы физически недоступны: отсутствуют пандусы, лифты. Однако по этому вопросу существует четкое законодательное регулирование. Порядок приспособления зданий для доступа в них инвалидов установлен в ст. 15 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и в ст. 17 Градостроительного кодекса РФ 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ. Новые здания должны приспосабливаться для доступа инвалидов в период их строительства.

Нормы о создании доступной среды почти не соблюдаются, поскольку отсутствуют механизм их реализации и применение санкций за несоблюдение требований закона, касающихся приспособления окружающей среды для инвалидов.

Интеграция — стирание границ между массовыми и специальными учебными заведениями — взята за основу в области государственного специального образования на законодательном уровне. Однако она до сих пор не обеспечена законом о специальном образовании инвалидов, как и другими нормативными актами. Специальное образование не вошло в приоритетный национальный проект «Образование», в Федеральную целевую программу «Электронная Россия». Соответственно специальные учреждения оказались отрезанными от государственного финансирования за счет подпрограмм «Лучшая школа» и «Лучший учитель». Также не определилась роль специального образования в ходе общего реформирования российской образовательной системы. Наконец, не существует институциональной структуры, выполняющей функцию исполнительного и контролирующего органа по вопросам специального образования, ни в рамках Минобрнауки России, ни на уровне Правительства РФ.

В настоящее время отсутствует контроль за доступностью и качеством образования, созданием безбарьерной среды. Ярким примером является «интеграция» детей, имеющих умственные недостатки, в коррекционные классы массовых школ без разработки индивидуальных программ, специальных учебников и специальной подготовки учителей.

Необходима последовательная и планомерная трансформация системы специального образования на разных уровнях. Интегрированное образование может быть эффективным, если обучение класса, включающего ребенка, имеющего особые образовательные потребности, будет проводиться педагогом с необходимой квалификацией и консультативной поддержкой со стороны специалистов в данной области; если будут разработаны индивидуальные учебные программы, индивидуальные учебные планы и при необходимости ребенка-инвалида будет сопровождать специально подготовленный воспитатель или социальный педагог. Это станет возможным, если, следуя мировому опыту, в каждом районе, на каждой территории будут созданы образовательные ресурсные центры, предоставляющие услуги специалистов разного профиля детям-инвалидам, обучающимся в школах данной территории, и, прежде всего, педагогическому персоналу образовательных учреждений. В такие центры могут быть перепрофилированы специальные (коррекционные) образовательные учреждения. Однако всегда будет существовать категория детей с ограниченными возможностями здоровья, для которых предпочтительно обучение в специальных школах или классах.

Таким образом, в Российском законодательстве содержатся нормы, которые расширяют и дополняют гарантии реализации детьми-инвалидами предусмотренного международными документами права на образование. Однако необходимо принятие закона о специальном образовании, в котором будет прописан механизм реализации этого права.