Особенности финансирования государственного бюджета в России

В истории российского государства можно проследить вес способы финансирования дефицита бюджета.

ИСТОРИЧЕСКИЙ ЭКСКУРС

Петр I отрицательно относился к внешним заимствованиям, предпочитая финансировать возросшие расходы на ведение войн при помощи инфляционного налога, который автоматически возникал в ходе так называемой порчи монеты (когда при прежнем номинале уменьшался или ее вес, или содержание в ней драгоценного металла). Напротив, в царствование Екатерины II активно использовались внешние заимствования: было размещено 20 займов на общую сумму 75 млн гульденов, причем часть новых займов шла на погашение старого долга. Активное долговое финансирование дефицита государственного бюджета в начале XX в. привело к тому, что Россия накануне Первой мировой войны по общей сумме государственного долга занимала второе место после Франции, а по размерам внешнего долга была первой в мире. Так, за период 1895—1914 гг. государственный долг в целом вырос с 5,8 до 8,8 млрд руб., доля внешнего долга в общем объеме государственного долга увеличилась с 30 до 48% соответственно, а ежегодные расходы на обслуживание государственного долга составляли 0,3−0,4 млрд руб.^[1]

В Советской России правительство также использовало долговой и монетарный способы финансирования дефицита бюджета (с учетом специфики кредитно-финансовых отношений в плановой экономике). Активно применялся механизм внутренних заимствований путем выпуска и размещения среди населения государственных облигаций, причем зачастую такое размещение носило «добровольно-принудительный характер»^[2]. Регулярно применялась практика конверсий старых займов, в результате которых существенно уменьшались долговые обязательства государства. Так, проведенная в связи с денежной реформой конверсия 1947 г. для массового займа 1938 г. предполагала обмен его облигаций в те же сроки, что и наличные деньги, и в пропорции 5: 1^[3].

Кризис советской экономики в конце 1980;х гг. повлиял и на ситуацию в бюджетной сфере. Существенная зависимость государственного бюджета СССР от притока нефтедолларов, сформировавшаяся в 1970;е гг., означала резкое снижение доходов от внешнеэкономической деятельности в результате падения нефтяных цен в 1986 г. при одновременном увеличении бюджетных расходов, что привело в итоге к наращиванию государственной задолженности, особенно внешней. Так, если в 1980 г. государственный бюджет СССР сводился с профицитом 1,3% ВВП, то в 1985 г. образовался дефицит бюджета в размере 1,7% ВВП, выросший в 1990 г. до 10,3% ВВП^[4]. Внешний долг СССР вырос с 31,4 млрд долл. в 1985 г. до 67,9 млрд долл. в 1991 г.^[5] Время внешней задолженности СССР в значительной степени унаследовала постсоветская Россия: так, на 01.01.1994, поданным Банка России, внешний долг органов государственного управления России составил 111,8 млрд долл., из которых на долг бывшего СССР приходилось 104,5 млрд долл. В 1990;х гг. увеличение государственной задолженности продолжилось уже за счет наращивания нового российского долга.

В развитии постсоветской России можно выделить четыре этана, характеризующиеся определенными особенностями финансирования государственного бюджета. На первом этапе (начало 1990;х гг.) преобладал эмиссионный способ. Данный этап характеризовался неразвитостью рыночной инфраструктуры, в частности фондового рынка как главного инструмента долгового способа, недоверием к государственным облигациям, необходимостью быстрого решения острых бюджетных проблем. Отрицательным следствием явилась высокая инфляция (в 1992 г. общий уровень цен вырос в 26 раз, в 1993 г. — в 10 раз, считая, но ИПЦ).

Второй этап (1994/95−1998/99 гг.) характеризовался использованием долгового финансирования. Особенность государственных облигаций того периода (ГКО) состояла в том, что это были высокодоходные и краткосрочные облигации. Итогом стало формирование «финансовой пирамиды» ГКО с ее последующим крахом в августе 1998 г. вследствие неспособности государства выполнять свои финансовые обязательства.

Третий этап (2000−2008 гг.) сопровождался оживлением российской экономики, положительной динамикой реального ВВП. Благоприятная конъюнктура на мировом рынке и рост доходной части бюджета за счет доходов от внешнеэкономической деятельности привели к возникновению профицита государственного бюджета (табл. 6.5). Правительство получило возможность снизить долговое бремя, прежде всего внешнего долга, которое все еще оставалось высоким в начале 2000;х гг., несмотря на частичный дефолт 1998 г.

В итоге за период 2000—2008 гг. бремя совокупного государственного долга сократилось более чем в 7 раз (табл. 6.6). Однако следует отмстить, что в данном случае принимается во внимание только долг органов государственного управления. Если учитывать также внешний долг органов денежно-кредитного регулирования и особенно банков и предприятий с государственным участием (т.е. госсектора в широком смысле), то ситуация окажется менее благоприятной (табл. 6.7).

Таблица 6.5

Сальдо государственного бюджета России в 2001—2011 гг., % к ВВП.

* Начиная с 2005 г. сальдо консолидированного бюджета берется с учетом государственных внебюджетных фондов.

Источник: Росстат.

Таблица 6.6

Структура и динамика государственного долга России, на конец года

Составлено по: International Monetary Fund, World Economic Outlook Database. 2012. April. URL: imf.org; Министерство финансов РФ. URL: minfin.ru.

Таблица 6.7

Внешний долг России: государственный и частный сектора, на конец года

Составлено по данным Банка России и Международного валютного фонда. URL: cbr.ru; International Monetary Fund, World Economic Outlook Database. 2012. April. URL: imf.org.

Положительные сбережения государства приняли с 2004 г. форму Стабилизационного фонда, предназначенного для покрытия бюджетного дефицита в случае его возникновения, выплаты внешнего долга и пополнения пенсионного фонда. В 2008 г. Стабилизационный фонд был разделен на два фонда: Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. Резервный фонд был создан для того, чтобы обеспечить выполнение государством расходных обязательств в случае снижения поступлений нефтегазовых доходов в бюджет. Фонд национального благосостояния был создан с целью обеспечить софинансирование добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации и сбалансированность (покрытие дефицита) бюджета Пенсионного фонда РФ.

Механизм формирования указанных фондов, действовавший до 1 января 2010 г., заключался в следующем. После перечисления определенной доли доходов от внешнеэкономической деятельности в федеральный бюджет (до 3,7% прогнозируемой величины ВВП) остаток указанных доходов направлялся в Резервный фонд до достижения им 10% прогнозируемой величины ВВП. После наполнения Резервного фонда остаток доходов перечислялся в Фонд национального благосостояния. С 1 января 2010 г. по 1 января 2015 г. нормативная величина Резервного фонда не определяется, а нефтегазовые доходы федерального бюджета направляются на финансовое обеспечение расходов федерального бюджета.

Динамика средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния представлена в табл. 6.8.

Таблица 6.8

Динамика средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, млрд руб.

Источник: Министерство финансов РФ. URL: minfin.ru.

Наконец, четвертый этап эволюции бюджетной системы РФ связан с преодолением последствий экономического кризиса 2009 г. и задачами посткризисного развития экономики. Наличие Резервного фонда и Фонда национального благосостояния позволило правительству избежать масштабного наращивания государственного долга в период дефицитного бюджета. Однако сохраняющаяся неопределенность в мировой экономике не располагает к возврату к прежнему пассивному способу управления государственным бюджетом. Назрела необходимость проведения активной государственной политики, направленной на модернизацию национальной экономики, уход от экспортно-сырьевой модели как на уровне экономики в целом, так и на уровне формирования доходной части государственного бюджета.

• [1] Хейфец Б. А. Кредитная история России. Характеристика суверенного заемщика. М.: Экономика, 2003. С. 13, 24−25.
• [2] Например, декретом ЦИК и СНК от 7 марта 1927 г. были введены нормы, согласно которым все юридические лица с публичной отчетностью были обязаны вкладывать всю сумму запасных, резервных и т. п. капиталов в государственные ценные бумаги (История Министерства финансов России. М.: ИНФРА-М, 2002. Т. 2. С. 298).
• [3] История Министерства финансов России. Т. 3. С. 163−164.
• [4] Синельников С. Бюджетный кризис в России: 1985−1995 годы. М., 1995.
• [5] Хейфец Б. А. Указ. соч. С. 158.