Нормативная правовая основа координации денежно-кредитной и финансовой политики в России

Анализ нормативных правовых актов, программ, концепций, заявлений и иных государственно-управленческих документов показывает, что существующая нормативно-правовая база, определяющая денежно-кредитную и финансовую политику государства, создает основу для взаимодействия различных субъектов экономической политики в сфере денежно-кредитных и финансовых отношений. Согласно ст. 110 Конституции РФ именно Правительство РФ осуществляет исполнительную власть Российской Федерации. В бюджетной сфере Правительство РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета. Остальные федеральные органы исполнительной власти принимают акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в случаях и пределах, которые предусмотрены БК РФ, федеральными законами, указами Президента РФ и актами Правительства РФ. Ведущая роль среди данных подзаконных актов принадлежит актам Минфина России.

Согласно постановлению Правительства РФ от 07.04.2004 № 185 «Вопросы Министерства финансов Российской Федерации» и постановлению Правительства РФ от 30.06.2004 № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации» Минфин России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим выработку единой государственной финансовой, кредитной, денежной политики и нормативно-правовое регулирование на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ в финансовой сфере, включая бюджетную, налоговую, страховую, валютную сферы, сферу государственного долга, в области аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, добычи, производства, переработки драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, включая определение таможенной стоимости товаров, а также выработку финансовой политики в области государственной службы и судебной системы.

Одной из стратегических целей Минфина России является поддержание макроэкономической и финансовой стабильности как основы для устойчивого социально-экономического развития страны^[1] .

Макроэкономическая стабильность и устойчивость государственных финансов является необходимым условием экономического роста. Минфин России управляет одним из основных инструментов по поддержанию макроэкономической стабильности — регулированием денежного предложения посредством накопления или расходования государственных финансовых резервов. Аккумулирование финансовых резервов сопровождается изъятием избыточной денежной ликвидности в бюджетную систему с помощью налогов и заимствований внутри страны, а расходование — погашением внутренних заимствований и наращиванием бюджетных расходов. Используя эти инструменты, Минфин России проводит контрциклическую политику, смягчая влияние краткосрочных внешних шоков на экономику страны, а также обеспечивает накопление финансовых резервов, гарантирующих макроэкономическую устойчивость в будущем.

Результатом этой работы является устойчивость государственных финансов, предсказуемый уровень инфляции. Стабильность экономики является основным сигналом для притока в страну долгосрочных инвесторов и повышения инвестиционных рейтингов российских компаний, способствует повышению доверия к российскому фондовому рынку, снижению оттока капитала и улучшению структуры оттока (снижению доли «бегства» капитала и росту вложений в зарубежные рынки).

Конечными результатами достижения данной цели являются снижение средней процентной ставки по кредитам экономике, увеличение валового притока капитала.

Для достижения поставленной цели Минфин России, исполняя свои регулятивные функции, обеспечивает формирование среднесрочных бюджетов и долгосрочных прогнозов бюджетной системы, сглаживает влияние на экономику краткосрочных колебаний внешнеэкономической конъюнктуры, в том числе путем стерилизации избыточного денежного предложения и участия в разработке денежно-кредитной политики. В целях поддержания ликвидности на российском денежном рынке и реализации мер по антиинфляционной политике государства Минфин России по согласованию с Банком России вправе направлять в государственные корпорации «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» и «Российскую корпорацию нанотехнологий» предложения об общем размере и распределении временно свободных средств государственных корпораций между активами, номинированными в валюте РФ, и активами, номинированными в иностранной валюте.

Административные функции Минфина России в рамках достижения поставленной цели состоят в эффективном управлении средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.

Внешними условиями достижения указанной цели являются соблюдение Минэкономразвития России, Банком России и ФСФР России сроков и процедур подготовки и согласования нормативных правовых актов и других документов, соблюдение тарифов на услуги естественных монополий, установленных среднесрочными прогнозами социально-экономического развития, эффективные действия Банка России по накоплению международных резервов, эффективное таможенное регулирование.

Главным фактором неустойчивости доходной части федерального бюджета остается ее высокая зависимость от конъюнктуры мировых цен на нефть и газ. Поправки в Бюджетный кодекс РФ установили максимальную величину ежегодного нефтегазового трансферта.

Возможность восстановления фискальных правил (в том числе по ограничению дефицита федерального бюджета без учета использования нефтегазовых резервов и использованию нефтегазовых доходов, а также по сбережению нефтегазовых доходов в случае благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры) обеспечена тем, что их действие было временно приостановлено в условиях глобального экономического кризиса.

В соответствии со ст. 114 Конституции РФ разработка и реализация денежно-кредитной и финансовой политики относится к полномочиям Правительства РФ. Закон о Центральном банке (ст. 4, гл. 7) определяет, что Банк России во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику.

Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» (вместе с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года) обозначены основные направления денежно-кредитной и финансовой политики России.

Первое направление — снижение инфляции до 3% в год.

Второе направление — переход к новым денежно-кредитным механизмам обеспечения спроса экономики на деньги, базирующимся на пополнении ликвидности преимущественно за счет рефинансирования банков Банком России.

Третье направление — усиление стимулирующего влияния налоговой системы на развитие экономики при одновременном устойчивом выполнении фискальной функции.

Четвертое направление — увеличение государственных расходов на устранение инфраструктурных и институциональных ограничений и создание условий для инновационного развития экономики, повышения уровня и качества жизни населения.

Пятое направление — повышение эффективности бюджетных расходов и системы бюджетирования.

Реализация этих направлений важна в рамках общей экономической политики и будет осуществляться за счет поддержания стабильного эффективного обменного курса рубля, проведения консервативной денежно-кредитной политики, сбалансированного бюджета, а также создания условий для опережающего роста предложения по сравнению со спросом и развития конкуренции на внутренних рынках потребительских товаров и услуг. Кроме того, рост экономики и увеличение национальных сбережений создадут условия для дальнейшего роста спроса на деньги.

Полномочия исполнительных органов власти и Банка России как особого государственного органа в сфере регулирования монетарных процессов обоснованно разделены.

Так, в настоящее время на Минфин России возложена функция по участию в подготовке предложений по основным направлениям денежно-кредитной политики Российской Федерации, улучшению состояния расчетов и платежей в экономике; по обеспечению повышения качества научных исследований в области финансов, кредита и денежного обращения, а также взаимодействию с научно-исследовательскими организациями экономического профиля по выработке предложений об эффективном использовании государственных средств^[2].

За Минэкономразвития России также сохранена функция по участию в подготовке предложений об общих направлениях финансовой, бюджетной, налоговой, денежно-кредитной, валютной и таможенно-тарифной политики РФ; по содействию привлечения иностранных инвестиций, участию в разработке и реализации механизма регулирования валютно-кредитных отношений с иностранными государствами; по участию в осуществлении контроля за полнотой поступления в установленном порядке средств в иностранной валюте по внешнеэкономическим операциям^[3].

В действующем Положении о Минфине России^[4] установлено, что Минфин России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, кредитной кооперации, микрофинансовой деятельности, государственного долга^[5] .

Минфин России разрабатывает Основные направления бюджетной политики. Согласно Основным направлениям бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов в основу бюджетной политики на предстоящий период положены стратегические цели развития страны, сформулированные в указах Президента РФ, Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, а также в основных положениях Бюджетного послания Президента РФ «О бюджетной политике в 2013— 2015 годах» .

Минфин России также разрабатывает Основные направления налоговой политики Российской Федерации на среднесрочный период. В Основных направлениях налоговой политики Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов отмечается, что приоритеты Правительства РФ в области налоговой политики такие же, как и ранее — создание эффективной и стабильной налоговой системы, обеспечивающей бюджетную устойчивость в среднесрочной и долгосрочной перспективе. При этом основными целями налоговой политики продолжают оставаться поддержка инвестиций, а также стимулирование инновационной деятельности. Важнейшим фактором проводимой налоговой политики Правительство РФ видит необходимость поддержания сбалансированной бюджетной системы.

В Основных направлениях бюджетной и налоговой политики на 2013 год и на плановый 2014 и 2015 годы отмечается, что в среднесрочной перспективе существует ряд внешнеэкономических рисков, которые способны оказать негативное влияние на состояние и динамику российской экономики. В первую очередь это связано с возможностью обострения кризиса мировой экономики из-за долговых проблем Европы, а также с замедлением роста мировой экономики и, в результате, сокращением спроса на энергоносители, что неизбежно скажется на экспортных доходах России^[6].

Важнейшей предпосылкой и условием для формирования новой модели экономического роста являются долгосрочная сбалансированность и устойчивость бюджетной системы. Такая задача может быть решена только в условиях макроэкономической стабильности, при низкой инфляции, умеренной налоговой и долговой нагрузке, возможности для привлечения долгосрочных кредитных ресурсов могут и должны стать важнейшими конкурентными преимуществами России, обеспечивающими приток инвестиций, внедрение инноваций, модернизацию экономики и, соответственно, расширение возможностей для решения социальных задач.

В Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике в 2013—2015 годах определены основные цели бюджетной политики для достижения кардинального повышения качества стратегического управления экономикой и общественными финансами:

• 1) бюджетная политика должна стать более эффективным инструментом реализации государственной социально-экономической политики;
• 2) для достижения целей социально-экономической политики и обеспечения общественного контроля за их достижением формирование и исполнение бюджета должно осуществляться на базе государственных программ;
• 3) особое внимание должно быть уделено продуманности и обоснованности механизмов реализации и ресурсного обеспечения государственных программ, их корреляции с долгосрочными целями социально-экономической политики государства;
• 4) необходимо повысить качество предоставляемых населению государственных и муниципальных услуг. Прежде всего, это относится к столь значимым для общества сферам, как образование, здравоохранение и культура;
• 5) обеспечение макроэкономической стабильности и бюджетной устойчивости;
• 6) необходимо определиться с параметрами дальнейшего развития пенсионной системы, которые должны обеспечить ее надежность и долгосрочную сбалансированность с учетом демографических изменений в структуре населения;
• 7) налоговая система должна быть настроена на улучшение качества инвестиционного климата, повышение предпринимательской активности, совершенствование структуры экономики, повышение ее конкурентоспособности, прежде всего на рынках наукоемкой, высокотехнологичной продукции;
• 8) требуется реализация нового этапа развития межбюджетных отношений;
• 9) важными задачами Правительства РФ являются обеспечение постоянного доступа России на долговые рынки на приемлемых условиях, снижение стоимости заимствований и расходов по долговым обязательствам, получение дополнительных доходов от управления средствами, накопленными в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния;
• 10) необходимо обеспечить прозрачность и открытость бюджета и бюджетного процесса для общества.

• [1] Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Министерства финансов Российской Федерации на 2011—2013 годы (далее — Доклад) подготовлен в соответствии с постановлением Правительства РФ от 29.12.2007 № 1010.
• [2] Постановление Правительства РФ от 06.03.1998 № 273 «Об утверждении Положения о Министерстве финансов Российской Федерации» .
• [3] Постановление Правительства РФ от 21.12.2000 № 990 «Об утверждении Положения о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации» .
• [4] Положение о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 329.
• [5] В ранее действовавшем Положении о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства РФ от 19.08.1994 № 984, устанавливалось, что Минфин России совместно с Минэкономики России и Банком России участвует в разработке и осуществлении мер по обеспечению товарно-денежных пропорций и сбалансированности денежных доходов и расходов населения, по укреплению денежного обращения, повышению покупательной способности рубля, а также в подготовке предложений по основным направлениям денежно-кредитной политики России, улучшению состояния расчетов в народном хозяйстве и совершенствованию организации денежного обращения.
• [6] Основные направления бюджетной и налоговой политики на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов.