Функциональная независимость центрального банка

Разработка центральным банком денежно-кредитной политики определяется также степенью его независимости от государства (функциональная независимость центрального банка). Степень функциональной независимости центрального банка — это не просто некоторое юридическое решение, уровень его независимости во многом определяет вероятность достижения поставленной цели денежно-кредитной политики.

Сотрудниками Международного валютного фонда А. Сагаге, А. Шехтером, М. Стоном и М. Цемлером в их совместной исследовательской работе «Создание необходимых условий для поддержания инфляционного таргетирования» отмечается, что для перехода на режим инфляционного таргетирования необходимо, чтобы центральный банк обладал независимостью при принятии решений в отношении денежно-кредитной политики. Под независимостью в данном случае понимается как юридическая, так и фактическая независимость центрального банка от органов государственной власти при использовании инструментов денежно-кредитной политики. Независимость центрального банка подразумевает отсутствие в экономике симптомов фискального доминирования — подчинения и ограничения денежной политики задачам бюджетной политики.

Функциональная независимость предполагает самостоятельность центрального банка в выборе инструментов проведения денежно-кредитной политики. Функциональная независимость проявляется также в том, что центральный банк не обязан (или ему запрещено законом) автоматически выдавать денежные средства правительству для финансирования государственных расходов и оказывать ему предпочтение в предоставлении кредитов. Кроме того, для функциональной независимости центрального банка имеет значение характер применяемых инструментов денежно-кредитной политики и осуществляемого им контроля за денежно-кредитной системой, а именно: применение преимущественно рыночных или административных методов регулирования.

Показателями функциональной независимости являются:

• • достаточность и эффективность инструментов, которыми располагает центральный банк для проведения денежно-кредитной политики;
• • механизмы, регулирующие принятие решений по использованию инструментов, а именно:
• — центральный банк принимает решения самостоятельно,
• — фактически решения принимаются иными государственными органами, органами государственной власти,
• — «разделение труда» — за центральным банком закрепляются инструменты денежно-кредитной политики, а за правительством — политика валютного курса,
• — совместное принятие решения,
• — право правительственных органов приостанавливать решения центрального банка.

Это интересно Существует несколько форм независимости центрального банка: правовая и фактическая, кадровая (условия назначения и снятия с поста председателя центрального банка, срок его полномочий), экономическая (каким образом центральный банк формирует свои доходы и как ими распоряжается), функциональная (характер взаимодействии с правительством при выборе направлений денежно-кредитной политики), независимость по целям (выбор цели) и инструментам (каковы инструменты денежно-кредитной политики). Наиболее известным индексом независимости считается индекс Цукермана (взвешенный индекс — веса определяются экспертами) и Н/Аи (невзвешенный индекс), которые рассчитываются по результатам тестирования характеристик центральных банков, а именно: кадровой автономии, формулировки монетарной политики в законе о центральном банке, целей денежно-кредитной политики и финансирования правительства. Диапазон значений индекса — от 0 до 1 (чем больше значение индекса, тем выше степень независимости центрального банка).

Степень функциональной независимости различна по различным странам. Наибольшей независимостью отличается Банк Германии. При реализации стоящих перед Бундесбанком задач он обязан поддерживать экономическую политику правительства, однако его деятельность не зависит от указаний правительства. Он должен выступать в качестве советника правительства по важнейшим вопросам денежно-кредитной политики и предоставлять ему необходимую информацию. В то же время члены правительства имеют право участвовать в работе Центрального совета Бундесбанка, но не имеют права голоса. Однако они могут предлагать вопросы для обсуждения на Совете Бундесбанка, вносить предложения. При принятии вопросов денежно-кредитной политики Банк Германии обладает полной автономией. Однако это возможно до тех пор, пока его действия не будут противоречить основным направления экономической политики правительства.

Высокой степенью независимости от исполнительной власти располагает ФРС США — ее решения не подлежат ратификации со стороны президента или правительственных структур. Вместе с тем ФРС несет ответственность перед Конгрессом США за проводимую ею денежно-кредитную политику.

Одним из наименее независимых с функциональной точки зрения является Банк Англии. Казначейство имеет возможность существенно влиять на деятельность Банка Англии. В области денежно-кредитной политики Банк Англии наделен только консультативной функцией. В задачу руководящего органа Банка Англии — Правления — входит координация вопросов денежно-кредитной политики с министерством финансов. Его глава формально ответственен за принятие решений в данной области и подотчетен парламенту.

Аналогичной зависимостью обладают Банк Италии и Банк Франции, которые также должны выполнять рекомендации Казначейства. В общем виде, в странах, для которых характерны централизм и сильная политическая власть, центральный банк обычно более зависим от правительства, чем в федеративных государствах.

В соответствии с Законом о Центральном банке:

• • Банк России является юридическим лицом;
• • государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России — по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами;
• • Банк России не вправе предоставлять кредиты Правительству РФ для финансирования дефицита федерального бюджета, дефицитов бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, за исключением тех случаев, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете.

Вместе с тем Банк России не является в полной мере независимой организацией, но в вопросах выбора инструментов и методов реализации денежно-кредитной политики в значительной степени опирается на собственные прогнозы развития денежно-кредитной сферы. Изменение в функциональной независимости Банка России будет связно с реализацией решения о создании на базе Банка России единого органа регулирования финансовой системы — мегарегулятора.

Справка. Институт мегарегулятора в России: история вопроса.

• 1999 г. — подготовлен доклад о создании мегарегулятора в финансовом секторе на базе ФКЦБ;
• 2006 г. — подготовлен законопроект о создании мегарегулятора в рамках профильного комитета Государственной Думы, рассмотрение которого было отложено на неопределенный срок;
• 2011 г. — частично реализуется модель интегрированного регулятора: Федеральная служба страхового надзора присоединяется к ФСФР;
• 2012 г. — вновь ставится вопрос о создании единого регулятора на рынке финансовых услуг;
• 2012—2013 гг. — хронология принятия решения о формировании единого регулятора в финансовом секторе на базе Банка России: август 2012 г. — на совещании в Правительстве РФ Минфину России поручено подготовить предложения о реформировании регулирования в финансовом секторе;

ноябрь 2012 г. — варианты реформы обсуждаются на заседании Открытого правительства и рабочих встречах экспертного сообщества;

январь 2013 г. — на расширенном заседании правительства принимается решение о создании мегарегулятора на базе Банка России; 23 июля 2013 г. — Президент РФ подписывает Федеральный закон № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков», в соответствии с которым институт мегарегулятора начинает функционировать с 01.09.2013.

Проциклическая или антициклическая денежно — кредитная политика

В соответствии с основными и промежуточными целями денежно-кредитной политики центральный банк в целях стабилизации экономики должен проводить антициклическую политику. Проциклическая денежно-кредитная политика усиливает тенденции в экономике (например, способствует повышению цен в условиях тенденции их роста и снижению — в условиях тенденции их снижения). Такая политика не отражает активной роли денежно-кредитной политики в экономике.

Антициклическая денежно-кредитная политика должна сглаживать отрицательные проявления в ходе той или иной фазы экономического цикла (уменьшать денежную массу при росте цен и увеличивать ее при падении).

Так, в настоящее время Банк России исходит в формировании главной цели денежно-кредитной политики из того, что достижение низкого уровня инфляции является наилучшим вкладом денежно-кредитной политики в развитие экономики, т. е. проводит достаточно активную антициклическую политику.

Временные лаги денежно-кредитной политики

Относительная непредсказуемость денежно-кредитной политики связана с проблемами временных лагов. Существует определенный период времени между моментом возникновения потребности в применении той или иной меры в области денежно-кредитной политики и осознания этой потребности, а также между осознанием потребности, выработкой мнения и началом реализации. Например, целью денежно-кредитной политики является стабилизация уровня цен. В условиях, когда цены растут на протяжении длительного периода, у центрального банка может не быть достаточной информации. Затем происходят осознание необходимости принятия мер по стабилизации уровня цен, формулировка этих мер и начало их осуществления. На все это необходимо время, а ситуация в экономике может поменяться.

Далее возникают временные лаги между началом применения той или иной антициклической меры и ее воздействием на экономические показатели, которое усложняется непредсказуемостью в поведении экономических субъектов.

Временные лаги значительно усложняют проведение эффективной денежно-кредитной политики. Например, в настоящее время на динамику потребительских цен в России оказывают значительное влияние структурные и административные факторы (например, административное повышение цен на платные услуги, устанавливаемые правительством). Центральный банк с помощью мероприятий денежно-кредитной политики может «сгладить» возникающие шоки в экономике, но, естественно, с определенным, достаточно длительным лагом.