Оценка потребностей уязвимых семей в социальной помощи

Оценка потребностей в социальных услугах, различных видах социальной помощи представляет собой важный момент процесса планирования и реализации как социальной политики, так и ее отдельных элементов — предоставления социальной помощи, организации социальных услуг. Значимость этой составляющей детерминирована несколькими обстоятельствами.

Во-первых, предоставление социальной помощи и социальных услуг должно отвечать потребностям населения, так как именно такова в конечном счете цель социальной политики. Во-вторых, реализуемые услуги и социальная помощь должны содействовать реализации долговременных целей общества и государства, достижению социальных показателей, обеспечивающих позитивное социальное развитие. В-третьих, возможность предоставления социальной помощи и услуг с точки зрения их объема, номенклатуры, порядка предоставления определяется (и лимитируется) масштабами социальных ресурсов государства, наличием средств, организационных механизмов, кадров и информации для обеспечения данной сферы социальной деятельности. Поэтому государство, муниципальное образование (или другой спонсор, предоставляющий средства) хотят знать, насколько эффективно используются выделенные фонды, решаются ли в процессе их освоения сформулированные задачи, улучшается ли положение целевой группы данного проекта, программы.

Эта проблема принадлежит к числу наиболее важных в организации деятельности государства и общества, так как наращивание усилий, выделение все больших средств без оценки их реальной результативности приводит к неэффективности деятельности социальных институтов и учреждений. В процессе осуществления реформы государственного управления Президентом РФ поставлена задача разработать механизм оценки результативности деятельности органов и учреждений государства, чтобы выделение средств и стимулирование труда административного аппарата было тесно увязано с благоприятными итогами деятельности государственных институтов в целом и каждого сотрудника в частности.

Этот процесс принципиально отличается от используемых в настоящее время механизмов, когда планирование в системе государственного и муниципального управления ведется преимущественно «от достигнутого», а оценка осуществляется в зависимости от объема проводимой деятельности и величины затрат на нее.

Результативность проведения исследования и практическая применимость вынесенной оценки зависят от масштаба социального института, объекта, процесса и от структуры социальной проблемы, которую призвана разрешить их деятельность. Так, причины трудностей, негативно воздействующих на современную российскую семью, расшатывающих семейные связи и углубляющих ее кризис, разнообразны и зависят от деятельности многих элементов современного социально-экономического организма. В то же время органы социальной защиты населения и учреждения социальной помощи семье и детям способны воздействовать только на некоторые элементы их трудной жизненной ситуации, что обусловливает парадоксальную картину: при увеличении объема и номенклатуры социальной помощи и социальных услуг указанным категориям населения кризисные явления в социальной действительности не сокращаются или даже нарастают.

Фактором, затрудняющим оценку деятельности институтов и учреждений социальной защиты, является потенциальный ролевой конфликт между подразделениями, выполняющими функциональные обязанности данного учреждения и проводящими оценку, либо даже внутриличностный ролевой конфликт — между обязанностями по предоставлению социальных услуг и помощи и обязанностями по проведению оценки. Известно, что руководители и специалисты органов социальной защиты работают, не считаясь со временем, но результаты их деятельности зависят не столько от них, сколько от внешних по отношению к системе социальной защиты обстоятельств; данный расклад усугубляется тем, что указанные сотрудники иногда болезненно воспринимают процесс исследования и оценки своей деятельности.

Следует отметить, что изменение механизма организации, финансирования и оценивания деятельности государства, его органов и отдельных социальных программ предпринимали многие другие страны, которые располагают гораздо более значительными средствами для финансирования социальной политики. Например, США в 1993 г. приняли Закон о государственной деятельности и ее результатах, в соответствии с которым федеральные агентства обязаны установить объективные, измеримые цели реализации социальных программ, затем получить и проанализировать информацию о достигнутых результатах, представляя отчет о них Президенту и Конгрессу^[1].

Развитие профессиональной деятельности по оценке социальных программ вызвало формирование ряда требований к указанной практике, в том числе закрепило обязательства специалистов по оценке, среди которых важное место занимают обязательство по соединению научных исследований с практикой и обязательство по увеличению знаний и внесению вклада в профессию.

Оценочная деятельность направлена на описание, анализ отношений между переменными, выявление причинных связей между ними и нахождение «решающего звена», воздействие на которое будет способствовать изменению ситуации и достижению желаемого результата.

При оценивании деятельности социальных институтов, государственных учреждений или социальных программ вопрос заключается прежде всего в том, что выбирается в качестве цели программы и критерия ее оценки. Так, если в качестве критерия выбрать численность молодых пар, которые посетили занятия в «Университете молодых супругов», проведение оценки будет достаточно несложным и в качестве критерия может выступить численность слушателей. Но если в качестве критерия взять снижение числа разводов на первых годах супружества среди лиц, посетивших данные занятия, по сравнению с парами, которых предварительно не снабдили знаниями о семейной жизнедеятельности, тогда сама организация оценки будет намного более сложной (и потребует длительного времени), а оценка результативности программы нс будет выглядеть столь же достоверной^[2].

В тех случаях, когда намечаются конкретные цели и планируется разрешение монокаузальной проблемы, имеется возможность измерить и оценить результаты выполнения программы и сравнить полученный итог с планируемым. В то же время, если речь идет о поликаузальной проблеме, в разрешение которой вовлечены различные социальные отношения и государственные институты, выявить истинную результативность бывает достаточно сложно. Например, социальная помощь, предоставляемая лицам, чей душевой доход ниже прожиточного минимума, поддерживает существование таких индивидов и их семей, однако нет данных о том, как эта помощь способствует выведению индивидов из состояния малообеспеченности. Эффективность содействия, предоставляемого гражданам в трудной жизненной ситуации, должна определяться прекращением состояния трудной жизненной ситуации, возвращением к социальной норме. Но далеко не в каждом случае можно проследить, насколько реально действенными с подобной точки зрения являются меры социальной помощи. Более того, возможно, что в период социально-экономического кризиса, изменения стратегий социального развития меры социальной помощи уязвимым категориям населения могут быть только поддерживающими, обеспечивающими повседневное существование отдельных социально слабых групп населения, но не масштабы уязвимости в целом.

В ходе анализа планирования и реализации социальной политики допустимо выделять два направления подобной социально-диагностической деятельности: оценка потребностей населения в социальных услугах и видах социальной помощи и оценка населением своей потребности в социальных услугах и видах социальной помощи.

Очевидно, что данные процессы осуществляют различные социальные субъекты, при этом их суждения далеко не всегда совпадают. Первое направление осуществляется на основе сложившихся представлений и социальных стандартов органами управления (бюджетная политика), органами социальной защиты (организация непосредственного доведения до населения помощи и услуг), причем в данном случае оценки руководителей и специалистов социальной сферы в большой мере исходят из объема располагаемых ресурсов. Оценки населением своей потребности также складываются на основе сложившихся представлений и социальных стереотипов, но индивиды и социальные группы не столь связаны знанием о лимите социальных ресурсов, как специалисты. Правда, о многих неденежных видах помощи граждане не имеют достаточной информации и поэтому не ощущают своей потребности в них.

Как представляется, указанный элемент социальноуправленческой и социально-защитной деятельности является неотъемлемой социально-диагностической процедурой, которую можно определить как систематическую оценку процесса и результатов социальных программ или направлений социальной политики, сравниваемых с рядом заранее заданных или имплицитных стандартов. Данное средство должно способствовать оптимизации программы или политики, правильной формулировке и достижению ею поставленных целей^[3].

Подобная систематическая оценка — специально организованный процесс исследований социальной действительности, положения и самочувствия основных социальных субъектов, которые подпадают под действие той или иной социальной программы, а также проектирование потенциальных результатов ее (программы) действия. Исследование должно проводиться для выявления и объективных закономерностей, и субъективных суждений (мнений, оценок) населения или специалистов (экспертов) согласно принятым критериям научных исследований. При этом следует отметить, что оценка — это инструмент получения достоверного знания только в том случае, если ее производят компетентные специалисты, в соответствии с проверенными методиками и валидными процедурами, на независимой основе.

В то же время оценивание — это процесс высказывания человеком собственного суждения. В таком качестве его результат всегда субъективен^[4]. Правильность или неправильность оценки подтверждает в конечном счете только результат социально-управленческой практики, спроектированной на основе этой оценки.

Важным элементом деятельности по оцениванию является наличие определенных стандартов, которые применяются либо для определения соответствия им существующей ситуации, либо в качестве образцов цели, которая должна быть достигнута в результате деятельности, предпринятой на основе данной оценки. Эти стандарты, или показатели, могут быть выбраны отдельной группой исследователей или же детерминированы действующим федеральным или региональным законодательством.

Эксплицитные стандарты избираются на основе признанных социальных нормативов или целей, достижение которых предусмотрено социальной программой. Например, в выступлениях Президента РФ, в социальноэкономических программах Правительства РФ поставлена задача — снижение уровня бедности в российском обществе. В данном случае эксплицитным стандартом будет выступать прожиточный минимум и число (доля) лиц с душевым доходом ниже прожиточного минимума. Однако в процессе оценки социальной политики в отношении данной категории населения могут быть выдвинуты также имплицитные показатели — например, уровень финансовой или вещевой поддержки, социальные услуги, которые могут быть предоставлены таким лицам, в частности, услуги по переобучению, содействию в обеспечении занятостью.

Наконец, последним элементом определения оценки выступает цель процесса оценивания, его вклад в оптимизацию социальной программы или политики. Оценка, основанная на исследовании, применении достоверных научных процедур, занимает больше времени, требует больших усилий по сравнению с оценкой, основанной на интуиции либо на прецеденте. Однако точность таких научно обоснованных оценок выше, что имеет немаловажное значение в случае, если: а) оцениваемый результат сложен, его трудно выделить и определить, он состоит из множества элементов: б) предстоящие решения имеют высокую значимость, требуют больших материальных и временных затрат, результаты ошибочного решения трудно поддаются исправлению; в) данные, полученные в результате оценки, необходимы для того чтобы убедить людей в состоятельности выводов, необходимости осуществить предложенные преобразования.

Последнее обстоятельство (оценка программ или социальной политики с точки зрения их субъективного принятия и одобрения, степени сотрудничества или, в неблагоприятном случае, противодействия, которое данная программа может встретить у целевой группы или реализующих ее специалистов) является особенно важным в разработке и реализации деятельности в отношении уязвимых категорий населения.

Трансформация содержания и форм социальной политики, переход с одного вида, сценария, метода социальной поддержки на другой, отказ от привычных вариантов социальных услуг и предложение новых — все это процессы разного масштаба, которые могут неоднозначно восприниматься как непосредственными продуцентами — сотрудниками органов социальной защиты или учреждений социального обслуживания, — так и населением. Новые формы и методы вызывают настороженное отношение не только в том случае, если они (вследствие неправильных установок в социальном планировании) хуже старых или (из-за сокращения расходов) охватывают меньший объем получателей ресурсов.

Настороженность и внутреннее отторжение могут вызвать также виды социальной помощи, слишком непривычные менталитету получателей или ассоциирующиеся с чем-либо неблагоприятным. Например, в проводимом нами исследовании уязвимых семей вопрос о развитии более высококачественных, диверсифицированных платных услуг, о внедрении элементов рынка социальных услуг вызывал резкое неприятие респондентов — по аналогии с другими рыночными процессами, они полагают, что речь идет только о введении платности социальных услуг вместо их прежнего бесплатного предоставления, и никаких других изменений не предвидится.

В связи с этим осуществляемая оценка планируемых или реализуемых социальных программ является серьезным фундаментом, основой аргументации для того, чтобы убедить население, что инновационные социальные программы осуществляются в первую очередь для их пользы, и они будут во всяком случае не менее масштабными, чем прежние программы. Необходимо также убедить будущих исполнителей, что вновь вводимые социальные программы или направления социальной политики являются потенциально более продуктивными, чем реализуемые до сих пор.

Нередко, используя результаты оценки, приходится также убеждать руководителей и специалистов органов принятия решений, что необходимо выделять средства, организационные и финансовые ресурсы; что их использование будет более эффективным, чем в случае со старыми программами и методами; что именно такой обновленный подход даст в итоге искомое «бюджетирование по результатам». На данном уровне субъективный фактор наименее проявлен, однако отрицать его было бы недальновидно.

Оценка осуществляется такими же способами, что и социальные исследования, производимые с другими целями, — путем использования интервью, анкетирования, наблюдения, анализа результатов деятельности, правовых актов и отчетных документов социальных институтов и учреждений. Одним из наиболее доказательных методов оценки выступает эксперимент, нацеленный на измерение релевантных переменных по меньшей мере в двух группах, из которых одна участвует в исследуемой программе, другая — нет. К сожалению, организация эксперимента в чистом виде требует значительных усилий и осложняется тем вышеупомянутым обстоятельством, что социальные проблемы поликаузальны, а программы в большинстве случаев нацелены на разрешение одной или немногих ограниченных проблем.

В идеале результат оценки должен выводиться на основе исследования объективных показателей, а также суждений потребителей социальной помощи и социальных услуг и лиц, которые предоставляют указанные социальные ресурсы или организуют такое предоставление.

Учитывая организационные, финансовые, правовые и психологические ограничения, ведомственный характер проведения большинства оценок, следует признать, что во многих случаях результаты оценивания представляют собой компромисс между научной достоверностью и прикладной прагматичностью. При этом следует иметь в виду разницу между оценкой социальной политики в целом и отдельных социальных программ. В первом случае решающим основанием оценки является динамика показателей качества жизни. Количественные данные, тем более взятые в масштабе всей страны, имеют большое значение для исследователей, руководителей социальной сферы. Для населения же наиболее значимым и чувствительным является восприятие момента изменения качества жизни и сравнение своих условий жизнедеятельности со значимыми другими.

Принимая во внимание разнообразие условий в нашей стране и специфику социально-экономической ситуации в каждом субъекте РФ, можно говорить, что для населения общий подход к качеству жизни, способность субъективно оценить данный социальный критерий включает в себя региональные показатели, но преимущественно имеет локальный и групповой характер — вынесение суждений о качестве жизни собственном и своего ближайшего окружения. Следует также иметь в виду, что подобное суждение выносится на основе сравнения с некоторой имплицитной социальной нормой, которая не всегда сформулирована, но присутствует в сознании людей. Эта социальная норма совсем не обязательно основывается на признанных нормативах прожиточного минимума, рационального потребительского бюджета и т. п. Так, субъективное представление о прожиточном минимуме у российского населения ориентируется, как указывает Ю. А. Левада, на потребительские стандарты представителей среднего класса развитых стран.

Если же речь идет об оценке социальной программы, вида или направления политики социальной защиты, то при оценке следует ориентироваться на показатели отдельно взятого элемента социальной жизнедеятельности. В качестве примера можно указать на программы по распространению современных технологий планирования семьи. Если их целью было снижение числа абортов, то программу можно считать успешной.

Развитие деятельности по оцениванию условий введения нового направления деятельности или новых услуг, а также их результата является частью особого направления социального управления — маркетинга социальных услуг. Данное понятие первоначально возникло для характеристики раздела деятельности коммерческих фирм, которые должны были изучать рынок и применяться к его условиям для наилучшего продвижения своего товара и наиболее эффективного использования механизмов неценовой конкуренции. В последние десятилетия данное наименование распространяется также на деятельность организаций и учреждений социальной сферы, чьей главной целью является удовлетворение социальных потребностей населения. Элементы и механизмы рыночной экономики в большей или меньшей мере включаются в деятельность системы социального обслуживания, и социальные программы ряда развитых стран все шире применяют инструменты, с формальной точки зрения похожие на те, которые применяются в нашей стране в ходе так называемой монетизации.

Однако, поскольку в государствах, реально воплощающих цели социального благополучия и развития населения, на первое место в указанном переходе к рыночным механизмам ставятся социальные цели и лишь во вторую очередь учитываются интересы получения выгоды, рационализации управления предоставлением услуг, включения контроля потребителя, такие маркетинговые и экономические механизмы показывают свою применимость к деятельности не только частных коммерческих социальных служб, но также общественных некоммерческих, государственных и муниципальных учреждений социального обслуживания.

Существует несколько прагматически используемых механизмов оценки потребностей населения, однако в большинстве случаев органы государственного управления и муниципального самоуправления исходят из количественно определяемых характеристик, обусловленных сравнением с установленным размером душевого прожиточного минимума, а также из перечня социальных позиций, относимых к категории " сложной жизненной ситуации" . Как известно, определение, сформулированное в Федеральном законе от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения», включает в себя неполный список объективных и субъективных затруднений, которые именно в силу своей обобщенности и неконкретности трудно поддаются однозначной трактовке и точной оценке.

Ни в коей мере не оспаривая значимости в большинстве конкретных случаев тех критериев, которые дают индивиду право на помощь, хотелось бы указать, что такой подход к выявлению нуждаемости населения в различных видах социальной помощи и услуг может быть признан лишь в первом приближении. Разумеется, длительное или постоянное существование на доход ниже прожиточного минимума невозможно, и те индивиды (семьи), чьи финансовые ресурсы настолько ограничены, должны получать соответствующую социальную помощь: в подобном случае нуждаемость не подлежит сомнению. Однако можно ли считать, что это единственная потребность индивидов? Более того, можем ли мы сказать, что, восполнив средства данной семьи (данного жителя) до уровня прожиточного минимума, мы разрешим проблемы, обусловливающие состояние «трудной жизненной ситуации»? Очевидно, это не так.

Даже в самом содержании понятия «сложная жизненная ситуация» следует вычленить субъективный, осознанномотивационный элемент: сложная жизненная ситуация признается таковой не только в том случае, если объективно угрожает жизнедеятельности, нормальному социальному функционированию индивида, семьи, группы, но и тогда, когда указанные социальные субъекты оценят и поймут ее угрожающий характер. Например, конкретная семья может не считать угрожающим тот факт, что ее несовершеннолетний ребенок не посещает школу, на несколько дней исчезает их дома, приобщается к вредным привычкам, девиантным формам поведения. Специалисты органов социальной защиты и органов социального управления между тем классифицируют такое состояние как безнадзорность и могут спрогнозировать неблагоприятные перспективы развития ситуации.

Далее, профессиональные сотрудники социальных служб нередко сталкиваются с ситуацией, когда, по их мнению, клиенты нуждаются в психологической коррекции, в овладении новыми навыками и стандартами поведения. Однако сами клиенты не желают никаких личностных перемен и не видят в них необходимости.

Лица на уровне принятия решений также исходят из собственных априорных представлений о том, что, по их мнению, нужно для развития социального обслуживания населения.

Несмотря на то что система социального обслуживания развивается в нашей стране уже в течение второго десятилетия, из всех видов услуг наиболее распространенными и признанными по-прежнему является выдача пособий, материальная, вещевая помощь. Объективно можно признать, что консультативные, социально-терапевтические, обучающие и коррекционные услуги также крайне необходимы российскому населению, тем более на этапе масштабной социально-экономической трансформации, длительного состояния распада или слабости социальных норм. Однако уровень осознанной потребности в них, уровень мотивации к их получению пока сравнительно невысок, так же как невысок уровень предоставления этих услуг. Данный факт обусловлен тем, что экспертно-консультативная культура является сравнительно новым и неразвитым явлением в условиях российской действительности.

Между тем подход к классификации социальной потребности в благах и услугах должен строиться, с одной стороны, на удовлетворении нужд, осознаваемых населением, с другой — на опережающем, эвристическом предложении услуг, которые, по компетентному суждению специалистов, также необходимы жителям для благоприятного социального самочувствия и развития. В такой ситуации, пользуясь терминами маркетинга, предложение услуг будет порождать осознанный спрос на них. Вопрос о платежеспособном характере этого спроса мы в данном случае оставляем за рамками нашей главы.

В связи с вышесказанным было бы целесообразно включить в систему социального управления на постоянной основе такой механизм, как социальный аудит, который позволит вести следующие виды деятельности: оценка потребностей, оценка процесса социальных изменений под влиянием управленческих воздействий, оценка результата производимых преобразований.

Определенные элементы такой системы действий применяются в настоящее время органами управления, однако чаще контроль в процессе деятельности заменяется контролем по результатам деятельности. Это приводит к тому, что отдельные неточности и информационно-управленческие ошибки, которые могли бы быть исправлены на ранних этапах, выявляются лишь тогда, когда цикл деятельности завершается и негативные результаты становятся очевидными не только для специалистов социального управления, но и для широких слоев населения.

Дух принципов социального государства, международные документы, в первую очередь Конвенция о правах ребенка, принятая 20 ноября 1989 г. и подписанная Российской Федерацией, подчеркивают неотъемлемую обязанность государства на всех уровнях его устройства оказывать социальную поддержку семье, чтобы она в максимальной мере могла самостоятельно решать свои собственные проблемы и тем самым проблемы всего общества.

Подобная социальная поддержка в первую очередь необходима именно уязвимым семьям, так как, с одной стороны, они принадлежат к числу слабых социальных субъектов, испытывающих повышенные трудности, неспособных без посторонней помощи самостоятельно преодолеть трудности. С другой стороны, в условиях нестабильного, недостаточно сложившегося общества, со значительными элементами связей и отношений, унаследованных от прошлой, разрушаемой формации, и недостаточным развитием связей и отношений нового социально-экономического устройства, потенциальная уязвимость является всеобщим социальным риском. Любой индивид, любая семья или социальная группа может достаточно легко попасть в зону социальной уязвимости и, таким образом, стать социально слабым субъектом и искателем социальной поддержки.

Поэтому государство не может снимать с себя зафиксированную в Конституции РФ обязанность социальной поддержки семьи, причем не только в финансово-экономическом отношении, но и во всех других сферах жизнедеятельности. Даже в самых либеральных и рыночных государствах значительная доля ответственности за условия жизнеобеспечения всегда лежит на центральном правительстве, властях регионов и органах местного самоуправления. Отдельные семьи, отдельные индивиды добьются благоприятных результатов собственных усилий только в том случае, если государство обеспечит им конкретные (в условиях каждой социальной системы — различные) условия для позитивного социального развития.

В то же время деятельность органов государственного управления и местного самоуправления должна основываться на повседневной и всесторонней оценке как потребностей населения, социальных обстоятельств, нуждающихся в улучшении, так и хода реализации социальных программ и проектов.

• [1] Waiss С. Evaluation of Programs and Policy. 2nd ed. Prentice Hall, Harvard University, 2000.
• [2] Насколько нам известно, в отечественной практике социальные исследования такого рода не проводились. В иностранной литературе такой материал можно найти, в частности, в работе: Homans G. С. The Strategy of Sociology // American Journal of Sociology. 1969. № 84. P. 330−337.
• [3] Waiss С. Evaluation of Programs and Policy. 2nd cd. Prentice Hall, Harvard University, 2000. P. 12.
• [4] Луков В. А. Социальная экспертиза. Μ., 1999.