Прокуратура российской федерации

Система органов и учреждений прокуратуры и ее организационная структура

В системе правоохранительных органов Российской Федерации прокуратура занимает специфическое место. Она представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции и исполнением действующих на ее территории законов, иные функции, установленные федеральными законами в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства (ст. 1 Закона о прокуратуре).

Систему прокуратуры РФ составляют: Генеральная прокуратура РФ; прокуратуры субъектов РФ; приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры, а также прокуратуры городов и районов; другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры. В систему прокуратуры РФ также входят научные и образовательные учреждения, которые в марте 2007 г. объединены в Академию Генеральной прокуратуры РФ.

В республиках в составе РФ органы прокуратуры созданы в соответствии со спецификой их административнотерриториального деления. Так, административно-территориальными единицами в Республике Якутия (Саха) являются улусы, в Республике Тыва — коожуны, но прокуратуры в них создаются на правах районных (городских).

В основной части субъектов РФ созданы только прокуратуры городов и районов. В некоторых из них действуют межрайонные прокуратуры, осуществляющие свои полномочия на территории ряда районов. В Москве и в ряде крупных городов в соответствии с установленным административно-территориальным делением созданы муниципальные районы и административные округа. С учетом специфики такого деления действуют межрайонные прокуратуры, выполняющие свои функции на территории ряда муниципальных районов, и прокуратуры административных округов. Приказом Генерального прокурора РФ им придан статус прокуратуры города с районным делением.

Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ сроком на пять лет.

В соответствии с Конституцией (п. 1 ст. 129) органы прокуратуры действуют на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

Территориальные органы прокуратуры организуются в соответствии с административно-территориальным устройством РФ. В субъектах РФ действуют прокуратуры соответствующих республик, краев, областей, автономной области, автономных округов и городов федерального значения. Прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами власти субъектов РФ, определенными их конституциями (уставами). Прокуроры субъектов РФ имеют первых заместителей и заместителей, назначаемых Генеральным прокурором РФ.

Прокуроры субъектов РФ подчинены и подотчетны Генеральному прокурору РФ и освобождаются им от занимаемой должности.

Прокуроры субъектов РФ руководят деятельностью прокуратур городов, районов и иных административнотерриториальных единиц (территориальных округов и областей), входящих в состав соответствующего субъекта РФ. Они издают приказы, указания, распоряжения, обязательные для исполнения всеми подчиненными работниками. Они могут вносить изменения в штатные расписания своих аппаратов и подчиненных прокуратур в пределах штатной численности и фонда оплаты труда, установленных Генеральным прокурором РФ.

Прокуроры городов с районным делением руководят деятельностью районных и приравненных к ним прокуратур, вносят вышестоящим прокурорам предложения об изменении штатной численности своих аппаратов и подчиненных прокуратур, о кадровых изменениях по вопросам, отнесенным к их компетенции.

Все территориальные прокуроры различных уровней осуществляют свои полномочия в соответствии с их компетенцией, установленной Законом о прокуратуре, а также нормами уголовно-процессуального, арбитражно-процессуального, гражданско-процессуального, уголовно-исполнительного, административного и иного федерального законодательства.

Организация и деятельность специализированных прокуратур в современных условиях предопределяется необходимостью обеспечения законности в специфических сферах деятельности, имеющих особую важность для жизнеобеспечения общества и государства. В настоящее время функционируют следующие специализированные прокуратуры, организованные не по традиционному (административнотерриториальному), а по специальному принципу: военные, транспортные, на особо режимных объектах и в закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО), которые осуществляют возложенные на прокуратуру функции в полном объеме в соответствующих сферах правовых отношений и на территориях.

Специализированные природоохранные прокуратуры и прокуратуры по надзору за исполнением законов в учреждениях уголовно-исполнительной системы состоят в составе прокуратур субъектов РФ. При этом общие принципы организации и деятельности прокуратуры распространяются на них в полной мере.

Военные, транспортные и природоохранные прокуратуры осуществляют функции прокуратуры в специфических сферах правовых отношений, не связанных с территориальным делением страны. В этих сферах организуются и действуют хозяйственные и государственно-правовые структуры, формирование и функционирование которых непосредственно не связаны с федеративным устройством и административно-территориальным делением страны.

Принцип организации таких прокуратур условно можно назвать «производственным». В сфере действия этих прокуратур хозяйственные, государственно-правовые структуры организуются и функционируют преимущественно на иных организационных принципах: «линейный» принцип — на железной дороге; принцип «порта приписки» — на морском и речном транспорте; внетерриториальные принципы — в различных видах и родах войск, округах и пр. Вооруженных Сил РФ.

Экологические правонарушения и их последствия также возникают и развиваются не по административно-территориальным признакам, а под влиянием экологических, естественно-географических и природных закономерностей, что учитывается при создании природоохранных прокуратур, установлении их предметов ведения и территориальной компетенции.

Специализированные прокуратуры являются элементами единой системы органов прокуратуры. На них распространяются общие принципы организации и деятельности прокуратуры.

Военные прокуратуры возглавляет Главная военная прокуратура, которая является структурным подразделением Генеральной прокуратуры РФ. Органы военной прокуратуры организуются в соответствии с принципами строительства Вооруженных Сил РФ и Военно-Морского Флота РФ и включают: Главную военную прокуратуру; военные прокуратуры военных округов, флотов, ракетных войск стратегического назначения, Московскую городскую военную прокуратуру и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам субъектов РФ; военные прокуратуры объединений, соединений, гарнизонов и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам городов и районов.

Органы военной прокуратуры возглавляет заместитель Генерального прокурора РФ — Главный военный прокурор, который, как и иные заместители (ч. 2 ст. 14 Закона о прокуратуре), назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Генерального прокурора РФ. Главный военный прокурор руководит деятельностью органов военной прокуратуры, обеспечивает подбор, расстановку и воспитание кадров, проводит аттестацию военных прокуроров и следователей, издает приказы и указания, обязательные для исполнения всеми военными прокуратурами.

Свои полномочия органы военной прокуратуры осуществляют в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах, созданных в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. Их компетенция распространяется на органы военного управления, воинские части, учреждения, военные комиссариаты, военно-учебные заведения, предприятия, организации, подразделения Минобороны России, федеральные органы государственной охраны, Службу внешней разведки, Главное командование внутренних войск МВД России, на органы и подразделения ФСБ России, а также воинские формирования других министерств и ведомств.

В процессе проведения военной реформы принципы построения Вооруженных Сил РФ претерпевают существенные изменения. Это неизбежно повлечет и изменения структуры и организации деятельности военной прокуратуры на принципах построения Вооруженных Сил РФ, других военных формирований.

В местностях, где в силу исключительных обстоятельств не действуют иные органы прокуратуры РФ, где в соответствии с международными договорами находятся войска и воинские формирования РФ, решение задач и осуществление функций прокуратуры может быть возложено Генеральным прокурором РФ на органы военной прокуратуры.

Транспортные прокуратуры организуются с учетом того, что органы управления и хозяйствования на железнодорожном транспорте организуются и функционируют централизовано по линейному принципу.

Эти органы дислоцированы в местах (городах), которые выбираются по соображениям оптимизации управления транспортными потоками. Таким же образом и МВД организует систему своих структур на транспорте для выполнения всего комплекса работ, относящихся к его ведению. Систему органов МВД на железнодорожном транспорте образуют дорожные (по всей определенной дороге) управления внутренних дел, линейные отделения полиции.

При этом учитывается, что лица, посягающие на охраняемые законом общественные отношения (собственность, техническую безопасность, общественный порядок, жизнь и здоровье граждан и т. п.), действуют внетерриториально, а нередко с использованием разобщенности между линейными структурами, транспортными и территориальными органами обеспечения безопасности и порядка. Многие хищения, повреждения, порча грузов совершаются в одном регионе, а обнаруживаются в значительном отдалении от него. Нарушение правил технической эксплуатации транспорта допущены в одном регионе, а последствия (авария, крушение) проявляются в другом. Террористический акт, связанный с захватом заложников, уничтожением транспортных средств и т. п., подготавливается нередко в месте отправления авиатехнических средств, а дальнейшие преступные действия осуществляются в иных регионах.

В настоящее время воссоздана трехзвенная система специализированных транспортных прокуратур. В субъектах РФ действуют районные (межрайонные) транспортные прокуратуры. В федеральных округах созданы транспортные прокуратуры на правах прокуратур субъектов РФ. В Генеральной прокуратуре РФ образовано управление по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере (приказ Генерального прокурора РФ от 12.01.2009 № 1). Транспортные прокуроры осуществляют свои полномочия по вопросам исполнения законов о безопасности движения, соблюдения прав и свобод человека и гражданина всеми предприятиями, учреждениями и организациями железнодорожного, воздушного, морского и речного транспорта независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности. Таким же образом организованы подразделения по расследованию преступлений на транспорте Следственного комитета РФ.

Прокуратура ЗАТО является специализированной прокуратурой, осуществляющей в закрытых административнотерриториальных образованиях, на особо режимных объектах и в специальных воинских формированиях надзор за исполнением законов, иные возложенные на прокуратуру функции. Прокурор ЗАТО, осуществляющий надзор за исполнением законов указанными органами, подчиняется прокурору соответствующего субъекта РФ, на территории которого дислоцирован.

Названные прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов органами местного самоуправления, предприятиями, организациями, учреждениями в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и особо режимных объектах, органами военного управления, специализированными военно-строительными и иными воинскими формированиями, занятыми на строительстве, в охране и эксплуатации названных объектов, ведающими ими территориальными органами соответствующих министерств и иных государственных структур.

В ЗАТО создаются подразделения Следственного комитета РФ, которые расследуют все преступления, совершенные на особо важных и особо режимных объектах, а также преступления, совершенные военными строителями и военнослужащими войсковых частей, прикомандированных к этим объектам.

Специализированные природоохранные прокуратуры создаются в регионах для оптимизации выполнения возложенных на прокуратуру функций в сфере экологии. Действуют природоохранные прокуратуры па правах областных (Волжская природоохранная прокуратура). В субъектах РФ созданы природоохранные прокуратуры на правах межрайонных.

В состав Волжской природоохранной прокуратуры, в частности, входят 15 межрайонных прокуратур, которые осуществляют: надзор за исполнением законов на территории всего Волжского бассейна, иные функции прокуратуры. Расследование преступлений, совершенных на объектах, отнесенных к их ведению осуществляют специализированные подразделения Следственного комитета при прокуратуре РФ.

Специализированные прокуратуры по надзору за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний созданы в целях усиления влияния на состояние законности при исполнении уголовного наказания в виде лишения свободы и иных мер принудительного характера, назначаемых судом. Эти прокуратуры действуют на правах районных прокуратур с подчинением прокурорам соответствующих субъектов РФ. На них возложен надзор за соблюдением: законов администрацией исправительных учреждений уголовно-исполнительной системы, а также специальных подразделений по обеспечению безопасности объектов этой системы.

Гибкое развитие специализированных прокуратур является одним из средств совершенствования организационной структуры прокурорской системы РФ в соответствии с потребностями укрепления законности.

После масштабной аварии на одной из угольных шахт Кузбасса в Кемеровской области, повлекшей многочисленные человеческие жертвы и значительный материальный ущерб, связанные с систематическими нарушениями правил охраны труда и техники безопасности, технологии проведения работ при добыче угля, приказом Генерального прокурора РФ была создана Кемеровская специализированная прокуратура по надзору за исполнением законов в угольной промышленности на правах межрайонной прокуратуры (в соответствии с п. 2 ст. 11 Закона о прокуратуре).

В целях упорядочения организации деятельности территориальных и специализированных прокуратур, их конструктивного взаимодействия по обеспечению законности Генеральный прокурор РФ издаст специальные приказы. Действует приказ Генерального прокурора РФ от 07.05.2008 № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» .

Генеральный прокурор РФ руководит всей системой прокуратуры страны. Он имеет первого заместителя и заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Генерального прокурора РФ. В Генеральной прокуратуре РФ образуется коллегия в составе Генерального прокурора РФ (председатель), его первых заместителей и заместителей (по должности), других прокурорских работников, назначаемых Генеральным прокурором РФ.

Входящие в состав Генеральной прокуратуры РФ, главные управления, управления и отделы возглавляют начальники — старшие помощники Генерального прокурора РФ. В этих подразделениях работают старшие прокуроры и прокуроры. Генеральный прокурор РФ имеет также советников, старших помощников и старших помощников по особым поручениям.

Генеральный прокурор РФ в пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда устанавливает штаты и структуру Генеральной прокуратуры РФ, определяет полномочия структурных подразделений. Каждое из этих подразделений действует в соответствии с Положением о нем, утвержденным Генеральным прокурором РФ.

Структура Генеральной прокуратуры, иных прокуратур динамична. Она изменяется в соответствии с изменениями задач, функций прокуратуры, приоритетов в ее деятельности, а также в соответствии с процессами развития и укрепления федеративной государственности страны.

В состав Генеральной прокуратуры РФ входят: Главное организационно-аналитическое управление, Главное управление кадров, Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства, Управление по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере, Главное управление по надзору за следствием, Управление по надзору за производством дознания и оперативно-розыскной деятельностью, Управление методико-аналитического обеспечения надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования и оперативно-розыскной деятельностью, Управление по надзору за расследованием особо важных дел, Управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях, противодействии экстремизму и терроризму, Управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции, Главное управление по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами, Управление по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе, Управление по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний, Правовое управление, Главное управление международноправового сотрудничества, Управление взаимодействия со средствами массовой информации, а также управления организационного характера (Первый отдел (на правах управления), Управление документационного и методического обеспечения и др.).

С учетом тенденций и устойчивых процессов политического, экономического и социального развития страны изменяются отдельные элементы правового статуса прокуратуры, ее задач и функций, организационной структуры ее органов. Так, в последние годы на прокуратуру возложено проведение антикоррупционной экспертизы принимаемых законов, иных нормативных правовых актов, координация деятельности правоохранительных органов не только по борьбе с преступностью, но и коррупцией, в том числе непреступного характера, участие в правовом мониторинге законодательства и правоприменительной практики. Например, для обеспечения новых приоритетов деятельности по укреплению законности в составе Генеральной прокуратуры РФ созданы Управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции, Управление по надзору за соблюдением прав предпринимателей.

В состав Генеральной прокуратуры входит Главная военная прокуратура, возглавляемая заместителем Генерального прокурора РФ — Главным военным прокурором.

В состав Генеральной прокуратуры входит Главное управление и управления по надзору за исполнением законов в федеральных округах.

Структура аппарата Генеральной прокуратуры РФ непосредственно связана с изменениями в системе федерального управления на территории РФ. Указом Президента РФ от 13.05.2000 № 849 «О полномочном представителе I [резидента Российской Федерации в федеральном округе» образованы на территории страны семь федеральных округов, а Указом Президента от 19.01.2010 № 82 «О внесении изменений в перечень федеральных округов, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849, и в Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 „Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти“» в 2010 г. создан восьмой, Северо-Кавказский федеральный округ. В соответствии с приказом Генерального прокурора от 26.01.2010 в этом округе создано Управление Генеральной прокуратуры РФ. Федеральные органы образовали во всех федеральных округах соответствующие структуры. На них возложены: координация деятельности всех правоохранительных органов, находящихся в пределах федерального округа, по борьбе с преступностью; надзор за исполнением законов федеральными органами, находящимися в пределах федерального округа; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами контроля и их должностными лицами; надзор за исполнением законов федеральными органами в округах, осуществляющими предварительное следствие, дознание, оперативно-розыскную деятельность, а также региональными подразделениями Следственного комитета РФ и Следственного департамента МВД России.

В связи с этим в составе Генеральной прокуратуры РФ на основании приказа Генерального прокурора РФ от 05.06.2000 № 98 «Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах» образованы управления в соответствующих федеральных округах. Эти управления являются самостоятельными структурными подразделениями Генеральной прокуратуры РФ и размещаются непосредственно в центрах соответствующих федеральных округов. Они не заменяют других подразделений центрального аппарата прокуратуры РФ, а взаимодействуют с ними в пределах выделенных предметов ведения.

На управления в федеральных округах возложены следующие обязанности:

• — обеспечение соблюдения на территории федерального округа положений Конституции и других федеральных законов в сфере государственного строительства и федерализма;
• — надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти в федеральном округе;
• — координация деятельности по борьбе с преступностью федеральных органов исполнительной власти в федеральном округе, осуществляющих ОРД, дознание и предварительное следствие;
• — руководство и контроль за деятельностью прокуратур субъектов РФ в округе по надзору за исполнением законов в сфере государственного строительства и федерализма.

В Генеральной прокуратуре РФ действует научноконсультативный совет для рассмотрения вопросов, связанных с организацией и деятельностью органов прокуратуры, и выработки необходимых рекомендаций.

Аппарат Генеральной прокуратуры РФ является интегрированным руководителем прокурорской системы. Его подразделения осуществляют оперативное руководство и контроль в пределах своей компетенции за деятельностью прокуратур субъектов РФ, приравненных к ним специализированных прокуратур, а также иных нижестоящих органов прокуратуры, осуществляют функции прокуратуры на федеральном уровне.

Полномочия прокуроров различных уровней на предварительном следствии и в различных судопроизводствах регламентируются УПК, ГПК, АПК, КоАП и Законом о прокуратуре.

5 июня 2007 г. в Закон о прокуратуре внесены изменения, согласно которым при прокуратуре РФ был создан Следственный комитет (см. Федеральный закон № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон „О прокуратуре Российской Федерации“»). Согласно Закону о Следственном комитете РФ Следственный комитет теперь является самостоятельным федеральным государственным органом, осуществляющим в соответствии с законодательством РФ функции в сфере уголовного судопроизводства. С выделением Следственного комитета, который проводит предварительное расследование преступлений, ранее относящихся к подследственности органов прокуратуры, последняя перестала осуществлять функцию предварительного расследования преступлений.