Доктрина благотворного развития и управления: новые институты

Во многих докладах ЮНКТАД (2008−2010 гг.) и других международных исследованиях последнего времени рассматриваются вопросы, связанные с идеями необходимости существенного пересмотра финансово-экономической и кредитно-бюджетной политики государства. Это не что иное, как своего рода обоснование «нового кейнсианства» или «возвращение к кейнсианству». Основной аргумент сводится к тому, что на волне последствий глобального кризиса необходимо принципиально «переосмыслить роль государства», причем во всех государствах — развитых, развивающихся и переходных^[1].

В современных условиях требуется такое государство развития, которое адаптировано к вызовам, стоящим перед взаимозависимым миром в XXI в. Это государство должно стремиться поставить на службу общества местные силы, нацеленные на решение проблем на основе инициативы снизу, за счет вовлечения заинтересованных сторон и обеспечения участия граждан, формирующего и обновляющего микроосновы демократической практики. Оно должно также использовать широкий круг моделей и механизмов управления процессом развития в рамках смешанной экономики для задействования частной предпринимательской инициативы. Однако в настоящее время ориентированные на благотворное управление институциональные реформы, которые пропагандируются и проводятся в некоторых странах, основываются на гораздо более узком понимании того, что же представляет собой концепция благотворного управления. В этом, более узком понимании данной концепции не находит должного места измерение развития. Истоки этого понимания кроются в известной дихотомии между «хорошими» и «плохими» государственными системами. В данном случае формализованный тип системы благотворного управления противопоставляется неформальной, персонифицированной системе «плохого управления». Обе эти системы управления являются «идеальными типами», абстрагированными от реалий конкретных стран: согласно стереотипному представлению «хорошие системы» управления типичны для развитых стран, а плохие системы — для бедных или переходных стран. Существующая практика осуществления программ реформ с позиций благотворного управления показывает, что эти программы настолько амбициозны, что могут привести к перегрузке реформ, а это само по себе ограничивает возможности стран. В конечном итоге возникает вопрос о том, можно ли и желательно ли переносить институты управления, функционирующие в развитых странах, в бедные страны, имеющие гораздо менее значительную базу финансовых ресурсов? При этом во многих случаях бедные страны обладают порочными управляющими системами, практикуют произвольные решения власти в области важнейших сфер экономической политики. Совершенно очевидно то обстоятельство, что переносить институты, дающие позитивный результат в развитых странах, в бедные или переходные страны — неверно, здесь они не могут дать такой же позитивный результат, поскольку условия в них другие. Это подтверждается политикой и практикой успешно развивающихся стран (НИС) Азии и Латинской Америки, а также неудачами в России — таковы некоторые выводы доклада ЮНКТАД.

Программа обеспечения управления процессом развития

Общая задача состоит в том, чтобы выйти за рамки нынешних программ институциональных реформ и перейти к решению задач благотворного управления процессом развития, утверждается в докладе ЮНКТАД. Суть управления процессом развития (или управления с позиций развития) заключается в обеспечении лучшего будущего членов общества за счет использования авторитета государства для поощрения экономического развития, и в частности для форсирования структурных преобразований. В общем плане такое управление представляет собой процессы взаимодействия между правительством — официальными институтами государства, включая исполнительную и законодательную власть, бюрократию, судебную власть и органы полиции, — и обществом.

Управление процессом развития представляет собой управление, ориентированное на решение общих национальных проблем в области развития, создание новых возможностей для общества через достижение общих целей национального развития. Речь идет не просто о формировании соответствующих институтов, а о политике и процессах, в рамках которых они разрабатываются и создаются. Выбор институтов неотделим от выбора проводимой политики. Таким образом, управление процессом развития это вопрос технологий, политики и институтов, связанных с целенаправленным поощрением и с обеспечением национального развития и разумного распределения его издержек и выгод. Исполнительная власть не вправе узурпировать распределение ресурсов — этот главный вопрос должен быть подконтрольным обществу.

В 1960;х и 1970;х гг. планирование развития было распространено весьма широко. Более того, заниматься планированием развития странам тогда часто рекомендовали международные финансовые учреждения и доноры. После долгового кризиса развивающихся стран 1980;х гг. и в большой мере под влиянием догматических представлений о «демонической» роли государства (после падения СССР) в большинстве этих стран, как правило, принимались программы так называемой структурной перестройки и приватизации; страны полностью прекратили осуществлять планирование развития и проводить политику, направленную на поощрение развития, а также демонтировали связанные с этим регулирующие институты. Роль государства в экономической жизни почти всех стран (за исключением Китая, отчасти Индии и Бразилии) резко снизилась, произошла полная переориентация на принципы невмешательства в экономику, воплощенные в «программах реформ», нацеленных на стабилизацию, приватизацию, либерализацию и дерегулирование. В целом ряде переходных стран в те годы произошел слом рациональной системы экономического управления при общем высоком уровне административного вмешательства в некоторые сферы или компании.

Результатом явилось резкое возрастание неустойчивости, дисбалансов в структурах, «вымывание» отраслей, производящих готовые изделия; это коснулось даже экономики США, где до критических размеров сократился материальный сектор, а торговый дефицит связан с импортом готовых изделий.

Выступая за управление процессом развития, авторы доклада ЮНКТАД не ратуют за возвращение к «старому стилю» планирования развития. Не выступают они и за возвращение к модели государства развития 1960;х и 1970;х гг. Авторы исходят из того, что с действиями государства развития в прошлые времена были сопряжены как успехи, так и неудачи. Они утверждают, что более нельзя игнорировать активную экономическую функцию государства, полагаясь на рынок — последний уже не может быть «автоматическим регулятором» без государства. В докладе также утверждается, что можно разработать перспективную программу управления процессом развития в странах на основе использования уроков тех стран, которые добились в недалеком прошлом крупных успехов в своем развитии и адаптации к реалиям XXI в. Наиболее яркий пример этого — современный Китай, но это не только Китай, а целая группа стран (ПИС).

Основной результат опыта этой группы стран заключается в том, что национальная политика была ориентирована на поощрение структурных преобразований. Эта цель достигалась за счет сочетания макроэкономических и секторальных мер политики развития. Объектами цели выступали группы отраслей — сельское хозяйство и несельскохозяйственные сектора. Аграрная политика была призвана устранить структурные проблемы, ограничивающие производительность сельскохозяйственного производства, и укрепить внутренний спрос в сельских районах на ранних стадиях развития. Она дополнялась промышленной политикой, которая стимулировала структурную трансформацию как на межсекторальном, так и на внутрисекторальном уровнях, сочетание мер политики не сводилось просто к формированию новых видов деятельности, а направлялось на поощрение накопления капитала и технологического прогресса в качестве базиса для динамичных структурных изменений Эти меры политики были направлены на развитие производственного потенциала, расширение производительной занятости и повышение производительности труда в целях увеличения национального богатства и повышения уровня жизни. Ясно, что все эти задачи немыслимо было решить, уповая лишь на частные компании при «нейтральной» позиции государства. Государства в этих странах выступают мощным субъектом экономической деятельности, непосредственно занятым в создании инфраструктуры, новых отраслей промышленности, инновационных программ развития. Государство при этом не подавляет частное предпринимательство, но действует с позиций общественных интересов — а они всегда чужды частному предпринимательству.

Доклад ЮНКТАД предлагает следующие положения для построения нового государства развития, способного ответить на вызовы XXI в.:

• • усиление акцента на роли знаний в процессах роста и развития. Это обусловливает необходимость повышенного внимания к системе знаний и национальных инновационных программ наряду с новой активной финансовой политикой государства на базе новых приоритетов, отличных от догматических рецептов либертарианства и монетаризма;
• • разработка обширных программ стимулирования экономического роста и развития с учетом структурных преобразований на основе широкого типа диверсификации; этот рост базируется на модернизационных началах и предусматривает недвусмысленное повышение экономической роли государства, в том числе в форме развития нового государственного сектора экономики (без этого элемента никакой модернизации не произойдет);
• • рассмотрение комплекса вопросов, связанных со «снятием» или ослаблением фактора «отчуждения» между обществом и собственниками особо крупных факторов производства; действие, направленное на уменьшение социальной дифференциации в обществе (с целью достигнуть децильного коэффициента 1:5, но не более); осуществление разумной национализации в целой группе отраслей;
• • изучение вопроса о том, как лучше использовать возможности взаимодействия между отечественным и иностранным капиталом посредством усиления отдачи ПИИ для развития и модернизации в рамках связей с глобальными производственно-сбытовыми цепями;
• • принятие на вооружение более четко сформулированного регионального подхода к процессу роста и развития, при котором используется потенциал совместных действий (центра и регионов) в целях создания условий для структурных преобразований равномерно по территориям стран (региональная экономическая политика).

Новое государство развития, считают авторы доклада ЮНКТАД, должно также отказаться от авторитарной практики, использовавшейся некоторыми странами, добившимися успехов в области развития (восточноазиатские, посткоммунистические), когда их лидеры подчас единолично распоряжаются огромными финансовыми ресурсами. В связи с этим можно обратиться к примерам других типов государства развития, включая, в частности, североевропейскую модель или модель " кельтского тигра" . Построение демократических государств развития должно подразумевать, в частности, обеспечение участия граждан в процессах развития, управления и принятия важнейших решений. Это означает усиление акцента на совещательных демократических подходах, в рамках которых люди и их организации взаимодействуют друг с другом в целях решения общих проблем и создания новых возможностей для развития^[2].

Создание потенциала государства развития

Реализм в решении задачи построения эффективного государства развития — это главное условие успеха. Известно, что квалифицированные кадры как финансовые ресурсы всегда и везде являются дефицитными (но не в автократических государствах, здесь способные люди отторгаются режимом, правящая бюрократия которого состоит из нуворишей). Поэтому ясность целей и подбор высококвалифицированных специалистов с учетом их нравственных позиций — это одна из главных предварительных задач высшего управления. При этом следует избегать вовлечения в этот процесс представителей менеджерской прослойки, впитывающей в себя элементы легкого зарабатывания денег без видимых успехов их организаций. Здесь следует учитывать следующие моменты.

Во-первых, опыт добившихся успехов государств развития свидетельствует, что их технический потенциал с самого начала не был особенно развит. Они формировали потенциал государства развития с течением времени, нередко в рамках стратегии, направленной, в частности, на совершенствование государственных институтов.

Во-вторых, ограниченность успехов, достигнутых в последнее время при проведении институциональных реформ в группе переходных стран, таких как PC, связана прежде всего с тем, что инициатором этих реформ нередко была «заграница». Чем более значительную роль играет в проекте развития сама страна, представители ее научно-академического и образовательного сообщества, тем легче решить задачу создания потенциала государства развития. При этом следует понимать, что крупные корпорации и их менеджеры далеко не всегда заинтересованы в успешном осуществлении этого проекта, ведь их устраивает ситуация, приносящая им большие доходы, а это вовсе не предполагает успешного развития тех стран, в которых они действуют.

В-третьих, результат слепого копирования моделей успешных стран из НИС, скорее всего, будет таким же ограниченным, как и результат внедрения моделей благотворного управления, применяемых развитыми странами.

В-четвертых, большое значение имеет как организационно-технический, так и политический потенциал. Первый можно формировать на основе привлечения профессионалов в основном из научно-образовательного сообщества людей с самостоятельным мышлением, знанием дела, не склонных к коррупции, отвергающих чинопочитание и услужливость (свойство слабых руководителей — привлекать «серых» и «послушных») и т. д.

В-пятых, необходимо усиление международного регулирования финансово-экономических процессов в целом через определенные наднациональные механизмы.

Интересно, что с последним пунктом, т. е. необходимостью усиления механизмов глобальной финансовой системы, соглашается известный финансист Дж. Сорос, председатель правления корпорации «Сорос энд Менеджмент». При этом он ссылается на то, что «теория рыночного равновесия неверна». Сорос не объясняет, почему она неверна. А ведь ответ не сложен: если нарушаются закономерности функционирования экономической системы — последняя взрывается. Колоссальные спекулятивные операции крупных игроков (в том числе самого Сороса), которые добились от западных государств снятия регулирующих «шлагбаумов» (по выражению Блайта), разбалансировали систему, естественно, в таких условиях теория рыночного равновесия не срабатывает.

• [1] ЮНКТАД. Наименее развитые страны. Государство и управление процессом развития. Обзор, представленный Генеральным секретарем ЮНКТАД• 2009. С. 9.
• [2] ЮНКТАД. Наименее развитые страны. Государство и управление процессом развития. Обзор, представленный Генеральным секретарем ЮНКТАД. 2009. С. 13.