Общая внешняя политика и политика безопасности

Общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ)^[1] (гл. 2 «Специальные положения об общей внешней политике и политике безопасности» раздела V ДЕС) — сфера внешней компетенции Союза, в рамках которой вырабатывается единый курс государств-членов в международных делах (политика, общая для всех государств-членов).

В соответствии с § 3 ст. 24 ДЕС ОВПБ основывается «на развитии взаимной солидарности государств-членов, на выявлении вопросов, представляющих общий интерес, и на достижении все более совпадающей направленности действий государств-членов». При этом «государства-члены активно и безоговорочно поддерживают внешнюю политику и политику безопасности Союза в духе лояльности и взаимной солидарности и соблюдают мероприятия Союза в этой сфере». Государства-члены также обязаны воздерживаться «от любых действий, противоречащих интересам Союза или способных нанести ущерб его эффективности в качестве сплачивающей силы в международных отношениях» .

В случае принятия на уровне Союза решений о позициях и практических действиях на международной арене государства-члены обязаны руководствоваться ими при выражении своих позиций, осуществлении своих действий и проведении иных мероприятий в рамках собственной (национальной) внешней политики (ст. 28, 29 ДЕС).

Не существует такого вопроса международной жизни, который составлял бы исключительную компетенцию государств-членов и по которому Союз не мог бы предпринимать действий в рамках ОВПБ: «Компетенция Союза по вопросам общей внешней политики и политики безопасности охватывает все сферы внешней политики, а также весь комплекс вопросов, относящихся к безопасности Союза, включая поступательную разработку общей оборонной политики, которая может привести к общей обороне» (§ 1 ст. 24 ДЕС).

В то же время в соответствии со ст. 40 ДЕС проведение ОВПБ является лишь одним из направлений внешнеполитической деятельности Союза. В рамках ОВПБ Союз принимает меры только по таким вопросам, которые не охватываются другими сферами внешней компетенции ЕС, рассматриваемыми далее в настоящем параграфе (например, единый внешнеторговый курс ЕС вырабатывается в рамках «общей торговой политики», а помощь развивающимся странам планеты оказывается им в контексте «политики сотрудничества в поддержку развития»).

Фактически предметом ОВПБ выступают общеполитические (неэкономические) аспекты международных отношений Союза, прежде всего, связанные с обеспечением международного мира и между народной безопасности в Европе и на планете в целом.

В соответствии со ст. 25 ДЕС ОВПБ осуществляется Союзом тремя способами, которые взаимно дополняют и усиливают друг друга.

Первый способ — определение общих ориентиров (п. «а» ст. 25 ДЕС). Как и в случае решений о стратегических интересах и целях Союза на международной арене, принятие ориентиров ОВПБ отнесено к полномочиями Европейского совета («Европейский совет устанавливает стратегические интересы Союза, фиксирует цели и определяет общие ориентиры в отношении общей внешней политики и политики безопасности, в том числе по вопросам, имеющим последствия в сфере обороны»).

По усмотрению Европейского совета общие ориентиры ОВПБ могут иметь политический характер (оформляться «заключениями») либо приниматься в форме специальных «решений», которые имеют юридически обязательную силу для всех государств-членов и Союза в целом.

В соответствии со ст. 24 ДЕС решения, принятые в рамках ОВПБ, не считаются законодательными актами (относятся к «незаконодательным актам» Союза — см. 2.5). В то же время, поскольку такие решения издаются непосредственно на базе учредительных документов ЕС, они имеют такую же силу, как и законодательные акты ЕС, издаваемые Европейским парламентом и Советом ЕС в других сферах компетенции Союза.

Вторым способом осуществления ОВПБ является принятие решений, которые служат правовой основой для определения позиций Союза или для осуществления им практических действий (п. «b» ст. 25 ДЕС)^[2].

Именно с помощью таких решений проводятся конкретные мероприятия ЕС на международной арене, в том числе проводятся военные и иные операции, например, Решение 2010/784/ОВПБ Совета от 17 декабря 2010 г. о полицейской миссии Европейского Союза для палестинских территорий^[3], Решение 2011/210/ ОВПБ Совета от 1 апреля 2011 г. о военной операции Европейского Союза в поддержку операций по оказанию гуманитарной помощи в ответ на кризисную ситуацию в Ливии^[4].

По своей юридической природе решения о позициях и действиях Союза в рамках ОВПБ аналогичны рассмотренным выше решениям Европейского совета, определяющим общие ориентиры ОВПБ (юридически обязательные незаконодательные акты Союза).

В соответствии с ДЕС (ст. 26, 28, 29) полномочиями по принятию решений о позициях и действиях Союза, а также других решений, необходимых для определения и осуществления ОВПБ, наделен Совет ЕС — межправительствен ими институт, включающий, но одному представителю от правительства каждого государства-члена на министерском уровне (в данном случае Совет заседает в составе министров иностранных дел государств-членов и именуется «Совет по иностранным делам»)^[5].

В целях постоянного наблюдения за международной обстановкой в сферах, относящихся к ОВПБ, при Совете ЕС функционирует особый вспомогательный орган — Комитет по вопросам политики безопасности (ст. 38 ДЕС). Комитет включает 27 политических директоров (высокопоставленных сотрудников министерств иностранных дел, по одному от каждого государства-члена). В случае проведения Союзом военной или иной операции по урегулированию кризисов Совет может делегировать Комитету полномочия принимать «соответствующие решения, касающиеся политического контроля за операцией и стратегического руководства ею» .

Третьим способом, с помощью которого ЕС осуществляет формирование ОВПБ, является укрепление «систематического сотрудничества государств-членов в проведении их политики» на международной арене (п. «с» ст. 25 ДЕС).

Подобный результат достигается за счет постоянного согласования позиций уполномоченных представителей (глав государств/правительств, министров иностранных дел или высокопоставленных сотрудников министерств иностранных дел) в институтах, принимающих решения Союза в рамках ОВПБ, т. е. в Европейском совете, Совете ЕС, а также в состоящем при нем Комитете по вопросам политики и безопасности.

Кроме того, ДЕС закрепляет ряд общих и специальных обязанностей государств-членов по согласованию внешнеполитических действий между собой и с институтами ЕС. Общая обязанность государств-членов закреплена в ст. 32 ДЕС: «Государства-члены проводят друг с другом в рамках Европейского совета и Совета согласование по любому вопросу внешней политики и политики безопасности, представляющему общий интерес, в целях определения совместного подхода. Перед тем, как предпринять любое действие на международной арене или принять на себя любое обязательство, которое могло бы затронуть интересы Союза, каждое государство-член консультируется с другими государствамичленами в рамках Европейского совета или Совета. Путем сближения своих действий государства-члены обеспечивают Союзу возможность отстаивать его интересы и ценности на международной арене. Государства-члены солидарны между собой» .

После определения «совместного подхода» ЕС к международной проблеме министры иностранных дел государств-членов и Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности (о Верховном представителе см. ниже в настоящем параграфе) «координируют свои действия в рамках Совета». Аналогичная обязанность сотрудничества возлагается на дипломатические представительства государств-членов и делегации Союза в третьих странах и при международных организациях (ст. 35 ДЕС).

В качестве специальных обязанностей государств-членов ст. 34 ДЕС закрепляет обязанность координировать действия «в рамках международных организаций и на международных конференциях», а также защищать «в этих форумах позицию Союза». Сюда же относится обязанность информировать остальные государства-члены и Союз о деятельности международных организаций и международных конференций, в которых участвуют только отдельные государства — члены ЕС.

Не является исключением и Совет Безопасности ООН, постоянными членами которого из стран ЕС выступают только Великобритания и Франция (остальные государства — члены ЕС могут избираться непостоянными членами Совета Безопасности). В соответствии со ст. 34 ДЕС: «Государства-члены, которые являются членами Совета Безопасности, при осуществлении своих функций будут защищать позиции и интересы Союза, без ущерба ответственности, возлагаемой на них положениями Устава Организации Объединенных Наций». Если ЕС выработал единую позицию по конкретному вопросу, включенному в повестку дня Совета Безопасности, то подобные государства-члены должны ходатайствовать о приглашении Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности «с целью изложить позицию Союза» .

Поскольку предмет ОВПБ включает в себя не только развитие сотрудничества ЕС с третьими странами и международными организациями, но и любые вопросы защиты безопасности Союза от военной агрессии из-за рубежа, от других внешних угроз его безопасности и международной безопасности в целом, развитие ОВПБ привело к возникновению в ее рамках особой военно-политической составляющей, которая получила интенсивное развитие с начала XXI в.

Данная составляющая (особый компонент ОВПБ) получила название " общая политика безопасности и обороны" , кратко ОПБО^[6]. Правовые основы ОПБО закреплены в специальных положениях главы ДЕС, посвященной ОВПБ (отдел 2 «Положения об общей политике безопасности и обороны» главы II «Положения об общей внешней политике и политике безопасности» раздела V ДЕС).

Общая политика безопасности и обороны, в свою очередь, включает в себя общую оборонную политику, результатом которой может стать создание общей обороны государств-членов. В соответствии со ст. 42 ДЕС:

" 1. Общая политика безопасности и обороны является составной частью общей внешней политики и политики безопасности. Она обеспечивает Союзу способность к оперативным действиям, опирающуюся на гражданские и военные средства. Союз может прибегать к данным средствам при осуществлении миссий за его пределами с целью обеспечить поддержание мира, предотвращение конфликтов и укрепление международной безопасности в соответствии с принципами Устава Организации Объединенных Наций. Основной для выполнения этих задач служат потенциалы, предоставляемые государствами-членами.

2. Общая политика безопасности и обороны включает в себя поступательную разработку общей оборонной политики Союза. Она приведет к общей обороне, как только Европейский совет, постановляя единогласно, решит об этом. В подобном случае Европейский совет рекомендует государствам-членам принять решение в данном направлении в соответствии с конституционными правилами каждого из них" .

В настоящее время основными мероприятиями ЕС в рамках ОПБО выступают миротворческие операции, которые он проводит как гражданскими средствами — «гражданские миссии», например, наблюдательные или миссии по эвакуации, так и с использованием вооруженных сил — «военные операции», в том числе миссии по восстановлению мира. В целях осуществления таких мероприятий государства-члены «предоставляют в распоряжение ЕС гражданские и военные потенциалы» (§ 3 ст. 42 ДЕС).

Данными потенциалами в военной сфере являются Силы быстрого реагирования ЕС, укомплектованные «тактическими группами» из разных государств-членов (национальными или совместными). При проведении конкретной операции контингенты, предоставленные государствами-членами, ставятся под управление Союза и подчиняются командующему операцией, назначенному Советом ЕС. С этой целью в рамках ЕС также образованы специальные подразделения (Военный комитет, Военный штаб и др.).

Еще одним актуальным направлением развития ОПБО служит улучшение военных потенциалов государств-членов (модернизация военной техники и т. п.). С этой целью на уровне Союза в 2004 г. создано учреждение, которое занимается разработкой и координацией соответствующих программ, — Европейское оборонное агентство (ст. 45 ДЕС).

В целях более интенсивного развития военного сотрудничества между государствами — членами ЕС те из них, «которые отвечают более высоким критериям военных потенциалов и приняли на себя более жесткие обязательства в этой сфере с целью выполнения максимально сложных миссий», управомочены устанавливать в рамках Союза «постоянное организованное сотрудничество» на основании решения Совета ЕС (§ 6 ст. 42 и ст. 46 ДЕС). Правила такого сотрудничества изложены в специальном протоколе, приложенном Лиссабонским договорам к учредительным документам ЕС (Протокол о постоянном организованном сотрудничестве).

Как и ОВПБ в целом, разработка и осуществление Союзом ОПБО порождает определенные обязанности для государств-членов. Важнейшей из них, впервые предусмотренной Лиссабонским договором, является принцип коллективной самообороны, согласно которому нападение на одно из государств-членов рассматривается как агрессия против ЕС в целом и требует от всех государств-членов оказать помощь жертве агрессии: «В случае, если государство-член подвергнется вооруженной агрессии на его территории, другие государства-члены должны оказать ему помощь и содействие всеми возможными для них средствами в соответствии со статьей 51 Устава Организации Объединенных Наций» (§ 7 ст. 42 ДФЕС).

Согласно той же ст. 42 ДЕС осуществление данной обязанности, как и другие мероприятия в рамках ОПБО, на должны затрагивать «особого характера политики безопасности и обороны некоторых государств-членов» (имеются в виду нейтральные государства-члены, например, Австрия, Финляндия). Поскольку большинство государств — членов ЕС одновременно состоит в Организации Североатлантического договора (НАТО) также предусматривается, что ОПБО должна уважать обязательства, вытекающие из Североатлантического договора 1949 г., и являться «совместимой» с политикой безопасности и обороны, выработанной в рамках НАТО, включая созданные в ее рамках механизмы «коллективной самообороны» .

Кроме того, одно из государств — членов ЕС, состоящее в НАТО (Дания) на основании специального протокола к учредительным документам (Протокол о позиции Дании), не участвует в военных аспектах деятельности ЕС, в том числе в проведении военных операций и в деятельности Европейского оборонного агентства, но принимает участие в гражданских миссиях Союза.

ОВПБ, включая ОПБО, исторически возникла и долгое время развивалась в форме добровольного сотрудничества государств-членов в рамках специального механизма, учрежденного в 1970 г. — Европейского политического сотрудничества. В отличие от Европейских сообществ, в рамках Европейского политического сотрудничества отсутствовало какое-либо ограничение государственного суверенитета, а все решения принимались исключительно посредством согласования воль правительств государств-членов.

Современное название ОВПБ данная сфера компетенции получила в 1992 г. с подписанием ДЕС (Маастрихтского договора). Однако и после этого принятие решений в рамках ОВПБ осуществлялась по особым правилам, уважающим суверенитет государств-членов, а сама эта политика рассматривалась как особый компонент в структуре ЕС — вторая опора (см. 1.4).

Исторические особенности становления ОВПБ предопределили особенности правового режима ОВПБ в современном ЕС. Хотя после реформы Лиссабонского договора ОВПБ больше не выступает в качестве отдельной опоры ЕС (структура трех опор отменена), разработка и осуществление этой политики подчиняются правилам, отличным от тех, которые установлены для большинства других сфер внутренней и внешней компетенции ЕС.

ОВПБ не включена в основные категории компетенции ЕС — исключительную, совместную или вспомогательную (см. 3.1). Правом принятия решений в рамках ОВПБ наделены только межправительственные институты ЕС (Европейский совет, Совет ЕС, а также состоящий при Совете ЕС Комитет по вопросам политики и безопасности). При принятии этих решений каждое государство-член сохраняет право вето (ст. 31 ДЕС). Европейский парламент, представляющий граждан Союза в целом, в рамках ОВПБ имеет только консультативные полномочия (ст. 36 ДЕС).

По общему правилу, решения Европейского совета и Совета ЕС, принятые в рамках ОВПБ, не могут быть обжалованы в Суде ЕС, а государства-члены, в отличие от других сфер компетенции ЕС, не могут быть привлечены к ответственности перед Судом ЕС за нарушение своих обязанностей, вытекающих из права ЕС (см. 4.6).

Таким образом, разработка и осуществление ОВПБ продолжают строиться на основе добровольного согласования интересов и позиций государств-членов, в результате которого постепенно, шаг за шагом, вырабатывается их единый курс в международных делах. При невозможности достижения общего согласия каждое государство-член действует как полностью самостоятельный субъект международной политики.

С целью повысить эффективность в подготовке, согласовании и претворении в жизнь мероприятий ОВПБ Лиссабонский договор учредил новое должностное лицо ЕС — Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности, статус которого будет рассмотрен далее в настоящем параграфе.

• [1] Англ. common foreign and security policy (CFSP); франц. politique etrangere et de securite commune (PESC).
• [2] До вступления в силу Лиссабонского договора акты, определяющие позиции Союза по вопросам ОВПБ, принимались в форме «общих позиций». Акты, на основе которых Союз предпринимал практические действия на международной арене, принимались в форме «общих акций». Общие позиции и общие акции выступали самостоятельными видами правовых актов Союза и в настоящее время не издаются (см. 2.5).
• [3] JO L 335 du 18.12.2010. Р. 60.
• [4] JO L 89 du 5.4.2011. Р. 17.
• [5] Указанные полномочия Совета показывают, что на европейском уровне он осуществляет не только законодательную функцию (совместно с Европейским парламентом), но и другие функции и полномочия, которые в государствах реализуют органы исполнительной власти. Подробнее см. 4.4.
• [6] Англ. common security and defence policy (CSDP); франц. politique de securite et de defense commune (PSDC). До вступления в силу Лиссабонского договора именовалась «общей европейской политикой безопасности и обороны» или «европейской политикой безопасности и обороны» .