Категории и сферы компетенции Европейского Союза

В соответствии с учредительными документами (Договорами) ЕС компетенция ЕС (как внутренняя, так и внешняя) подразделяется на отдельные сферы — сферы компетенции (англ. areas of competence; франц. domaines de competences). Термин «сферы компетенции» ЕС служит для обозначения предметов ведения и направлений деятельности Союза в разных областях общественной жизни. При этом сферы компетенции ЕС могут иметь не только секторный характер (например, «транспорт», «промышленность», «сельское хозяйство» и т. д.), но и проблемно-ориентированный характер, т. е. относиться к определенным проблемам или задачам, решению которых должен содействовать Европейский Союз (например, «экономическое, социальное и территориальное сплочение» государств-членов).

После реформы Лиссабонского договора в целях более четкого разграничения компетенции ЕС и компетенции, сохраняющейся за государствами-членами, сферы компетенции Союза были сгруппированы в категории — категории компетенции (англ. categories of competence; франц. categories de competences). Критерием деления компетенции ЕС на категории служит различный объем суверенных прав, переданных государствами-членами Европейскому Союзу в соответствующих областях общественной жизни. Для каждой категории компетенции характерно определенное, присущее только ей соотношение полномочий ЕС и государств-членов.

Система категорий и сфер компетенции ЕС определена в разделе I части первой «Принципы» ДФЕС, который получил название «Категории и сферы компетенции Союза» (ст. 2−6). В первой статье этого раздела (ст. 2) указан перечень категорий компетенции ЕС и определены их юридические свойства. В последующих статьях указаны сферы, относящиеся к каждой из данных категорий.

В соответствии со ст. 2 ДФЕС компетенция ЕС подразделяется на три основные категории — исключительную, совместную и вспомогательную.

Исключительная компетенция — это категория, в рамках которой государства-члены полностью отказались от суверенных прав в пользу ЕС. Как гласит § 1 ст. 2 ДФЕС: «Когда Договоры предоставляют Союзу исключительную компетенцию в определенной сфере, только Союз может законодательствовать и принимать юридически обязательные акты; государства-члены не могут сами осуществлять подобные действия, кроме как в случае, если они уполномочены на это Союзом, или в целях претворения в жизнь актов Союза» .

Перечень сфер исключительной компетенции установлен в ст. 3 ДФЕС. Он включает в себя пять элементов, относящихся как к внутренней политике (внутренней компетенции), так и к внешней политике (внешней компетенции) ЕС:

• 1) таможенный союз, т. е. функционирование ЕС в качестве единой таможенной территории, внутри которой отменены любые таможенные пошлины и равнозначные сборы, а на внешних границах действует единый таможенный тариф, регулируемый исключительно правовыми актами ЕС;
• 2) установление правил конкуренции, необходимых для функционирования внутреннего рынка;
• 3) денежная политика в отношении государств-членов, денежной единицей которых является евро;
• 4) сохранение морских биологических ресурсов в рамках общей политики в отношении рыболовства (включая установление квот на вылов рыбы в территориальных водах государствчленов);
• 5) общая торговая политика, предметом которой являются внешнеторговые связи ЕС и третьих стран.

К исключительной компетенции ЕС также отнесено заключение некоторых международных соглашений с третьими странами и международными организациями, в частности, любых соглашений, которые могли бы вступить в противоречие с учредительными документами и правовыми актами Союза (см. 3.5).

Совместная компетенция — категория компетенции ЕС, сходная с предметами совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, предусмотренными в ст. 72 Конституции РФ. В рамках совместной компетенции государства-члены передали суверенные права ЕС, в том числе по изданию законодательных актов, но сами не отказались полностью от их осуществления. Однако если по определенному вопросу совместной компетенции издан и юридически обязательный акт Союза, и юридически обязательные акты государств-членов, то акт Союза имеет приоритет в силу принципа верховенства права ЕС. Если же Союз не воспользовался своими полномочиями, то соответствующие отношения продолжает регулировать национальное законодательство.

Согласно официальному определению совместной компетенции в § 2 ст. 2 ДФЕС: «Когда Договоры предоставляют Союзу компетенцию в определенной сфере, и Союз, и государства-члены могут законодательствовать и принимать юридически обязательные акты в данной сфере. Государства-члены осуществляют свою компетенцию в той мере, в какой Союз не воспользовался своей компетенцией. Государства-члены вновь осуществляют свою компетенцию в той мере, в какой Союз решил прекратить осуществление своей компетенции» .

Это определение уточнено в Протоколе об осуществлении совместной компетенции, приложенном к учредительным документам ЕС Лиссабонским договором. В соответствии с этим Протоколом если Союз издал законодательный акт или иной юридически обязательный источник права в рамках совместной компетенции, который охватывает только некоторые (не все) вопросы конкретной области общественной жизни, то по другим (не урегулированным правом ЕС) вопросам государства-члены сохраняют возможность самостоятельно устанавливать правила на национальном уровне. Такая ситуация, например, имеет место в области регулирования рынка телекоммуникационных средств массовой информации, в том числе телевидения (Директива 2010/13/ЕС Европейского парламента и Совета от 10 марта 2010 г. о координации некоторых законодательных, регламентарных и административных положений государств-членов в отношения предоставления услуг аудиовизуальных средств массовой информации)^[1].

Общий перечень сфер совместной компетенции зафиксирован в ст. 4 ДФЕС:

• 1) внутренний рынок;
• 2) социальная политика (применительно к аспектам, определенным в специальных разделах части третьей ДФЕС, прежде всего, в разделе X «Социальная политика»);
• 3) экономическое, социальное и территориальное сплочение;
• 4) сельское хозяйство и рыболовство (кроме сохранения морских биологических ресурсов, которое отнесено к исключительной компетенции ЕС);
• 5) окружающая среда;
• 6) защита потребителей;
• 7) транспорт;
• 8) трансъевропейские сети (транспортные, телекоммуникационные, энергетические);
• 9) энергия;
• 10) пространство свободы, безопасности и правосудия;
• 11) общие проблемы безопасности в сфере здравоохранения;
• 12) научные исследования, технологическое развитие и космос;
• 13) сотрудничество в поддержку развития (содействие развивающимся странам) и гуманитарная помощь.

В отношении двух последних сфер ст. 4 ДФЕС содержит оговорку о том, что осуществление Союзом соответствующих мероприятий «нс будет препятствовать государствам-членам осуществлять свою собственную компетенцию» .

В отличие от исключительной компетенции, приведенный перечень сфер совместной компетенции не является исчерпывающим. Как следует из § 1 ст. 4 ДФЕС, совместная компетенция охватывает также иные вопросы и задачи, если они не отнесены к другим категориям компетенции Союза. Это, например, регулирование использования и защиты персональных данных (ст. 16 ДФЕС), принципы и условия функционирования служб общеэкономического значения государств-членов (ст. 14 ДФЕС), статистический учет (ст. 338 ДФЕС) и др.

Таким образом, совместная компетенция ЕС фактически может рассматриваться как центральная категория компетенции ЕС. Наибольшая часть суверенных прав, переданных государствами-членами институтам ЕС, реализуются именно в рамках совместной компетенции, оставляющей возможность государствам-членам издавать собственные правовые акты в части, не противоречащей праву ЕС.

Вспомогательная компетенция — третья основная категория компетенции ЕС, которая официально называется «компетенцией осуществлять деятельность, направленную на поддержку, координацию или дополнение деятельности государств-членов». Согласно § 5 ст. 2 ДФЕС: «В отдельных сферах и согласно условиям, предусмотренным Договорами, Союз располагает компетенцией осуществлять деятельность, направленную на поддержку, координацию или дополнение деятельности государств-членов, не подменяя при этом их компетенцию в данных сферах. Юридически обязательные акты Союза, которые принимаются на основании положений Договоров в отношении данных сфер, не могут производить гармонизацию законодательных и регламентарных положений государств-членов» .

Таким образом, вспомогательная компетенция — это категория компетенции, в рамках которой Союз оказывает различные виды содействия государствам-членам, в том числе финансовыми средствами (из бюджета ЕС). Однако установление правил поведения участников общественных отношений в соответствующих областях осуществляется только национальным законодательством. В отличие от исключительной и совместной компетенции ЕС не может здесь производить гармонизацию (в том числе унификацию) национального законодательства.

В соответствии со ст. 6 ДФЕС сферами вспомогательной компетенции Союза являются:

• 1) охрана и улучшение здоровья людей (кроме общих проблем безопасности в сфере здравоохранения, отнесенных к совместной компетенции ЕС);
• 2) повышение конкурентоспособности промышленности ЕС, в том числе на международной арене;
• 3) культура;
• 4) образование, профессиональное обучение, молодежь и спорт;
• 5) гражданская оборона;
• 6) административное сотрудничество (консультации и помощь государствам-членам в улучшении качества исполнения права ЕС).

Кроме трех основных категорий компетенции ст. 2 ДФЕС указывает две дополнительные сферы деятельности Союза, которые подчиняются особым правилам. Они могут рассматриваться как дополнительные категории компетенции ЕС, имеющие специальный прапокой режим.

Это, во-первых, экономическая политика и политика занятости (§ 3 ст. 2 и ст. 5 ДФЕС). Целью экономической политики является выработка стратегии развития экономики в целом, экономического курса страны. Политика занятости есть комплекс мер, направленных на сокращение безработицы.

В соответствии с § 3 ст. 2 и ст. 5 ДФЕС проведение экономической политики и политики занятости оставлено в компетенции государств-членов. В то же время государства-члены обязаны координировать эти направления политики в рамках ЕС, а Союз компетентен определять условия подобной координации, в том числе путем принятия ежегодных ориентиров экономической политики и политики занятости.

Во-вторых, в качестве особой (дополнительной) категории компетенции Союза выступает общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ). Предметом ОВПБ являются общеполитические (неэкономические) вопросы деятельности ЕС на международной арене, включая поступательное формирование общей оборонной политики (§ 4 ст. 2 ДФЕС).

Общая внешняя политика и политика безопасности возникла и развивалась как механизм координации внешнеполитических действий государств-членов (Европейское политическое сотрудничество с 1970 г.), затем вторая опора ЕС до вступления в силу Лиссабонского договора (см. 1.4).

Эти исторические особенности предопределили современный правовой режим ОВПБ. Общая внешняя политика и политика безопасности продолжает формироваться путем межправительственных согласований в рамках институтов ЕС, состоящих из представителей отдельных государств-членов (Европейский совет на уровне глав государств или правительств и Совет на уровне министров). Напротив, подлинно наднациональные институты ЕС, представляющие общие интересы граждан Союза (Европейский парламент) или состоящие из независимых должностных лиц (Европейская комиссия, Суд ЕС), располагают в рамках ОВПБ ограниченными прерогативами.

Применительно к общей внешней политике и политике безопасности страны ЕС выступают как полностью суверенные государства, так как представляющие их институты (Европейский совет и Совет), по общему правилу, должны принимать решения на основе единогласия, что сохраняет за каждым государствомчленом право вето.

Напротив, в других категориях и сферах компетенции ЕС законодательные и другие правовые акты, как правило, издаются Советом ЕС совместно с Европейским парламентом на основе квалифицированного большинства, т. е. без права вето отдельных государств-членов.

• [1] JO L 95 du 15.4.2010. Р. 1.