Современная концепция прокурорского надзора в Российской Федерации

Определяя концепцию прокурорского надзора на современном этапе, следует исходить из роли прокуратуры в формировании в России демократического правового государства.

В деятельности прокуратуры необходимо определить приоритеты и выработать стратегию. При этом основной доминантой должна стать защита прав и свобод человека и гражданина. Эффективная деятельность работников прокуратуры в этом направлении позволит укрепить веру российских граждан в силу и справедливость государства.

Одним из важнейших направлений деятельности прокуратуры является координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Именно эта функция тесно связана с другими направлениями деятельности прокуратуры — надзором за предварительным следствием и дознанием и ОРД.

В связи с этим, а также из-за необходимости объединения усилий по борьбе с преступностью на государственном уровне, прокуратура РФ призвана обеспечить слаженную работу всех правоохранительных органов государства.

Особое внимание должно уделяться защите собственности, как частной, так и государственной, защите прав предпринимателей и надзору за соблюдением законов, обеспечивающих экономическую свободу. В качестве неотложных задач рассматривается борьба с коррупцией и организованной преступностью.

В настоящее время одна из неотложных задач в деятельности прокуратуры — совершенствование ее взаимодействия с судами, повышение эффективности деятельности прокуроров по поддержанию государственного обвинения в судах. Причем совершенствование прокурорской системы должно идти параллельно с совершенствованием работы судов.

Формирование единого правового пространства в России также одна из основных задач прокуратуры. В условиях, когда институты правового государства еще не сложились до? лжным образом, прокуратура остается органом, способным с достаточной степенью эффективности противостоять негативным процессам на правовом пространстве России.

Надзор за исполнением законов, обеспечение единого понимания и применения законов являются одними из ведущих направлений деятельности прокуратуры РФ. Данная отрасль прокурорского надзора непосредственно связана не только с укреплением законности в деятельности федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, но и с утверждением действенной вертикали власти, что в конечном счете выражается в реальной защите и обеспечении прав и свобод человека и гражданина.

В сфере прокурорского надзора за исполнением законов реализуется значительная часть профилактического потенциала прокурорской системы, поскольку с помощью данного направления достигается не только надлежащее исполнение законов, но и выявляются на ранних стадиях правонарушения. Однако именно это направление деятельности прокуратуры вызывает острые дискуссии. Предложения радикальных оппонентов о ликвидации общего надзора основываются на том, что во многих развитых странах подобной функции прокуратура не осуществляет^[1].

Вместе с тем с учетом исторического опыта, социально-политических условий, национальных традиций, особенностей правовой культуры в России объективно необходимо постоянное упорядочивающее внешнее влияние в форме прокурорского надзора на состояние законности и правопорядка на всей территории РФ.

Высказывается также мнение о том, что обеспечение исполнения законов, в том числе охрана прав и свобод человека, может быть осуществлено через суд, путем обращения туда заинтересованных сторон, без создания для этого специализированного конституционного органа власти, каковым в России является прокуратура. В связи с этим предлагается надзорную функцию прокуратуры отменить, оставив за ней только уголовное преследование, а саму прокуратуру передать в структуру судебной или исполнительной власти.

В этом отношении, на наш взгляд, следует учитывать, что прокурорский надзор представляет собой уникальную, универсальную государственную систему обеспечения законности, которая не вмешивается в практическую деятельность субъектов права, а осуществляет повсеместный надзор за законностью действий во всех областях общественных отношений, урегулированных правом, и реагирует на все виды нарушения закона, в том числе уголовно-правового характера, что не вправе делать государственные контролирующие органы.

Возложение же на прокуратуру обязанности по надзору за исполнением законов никогда не означало и не означает сейчас ограничения права гражданина или юридического лица самому обратиться в суд за защитой своих прав. Более того, деятельность прокуратуры, как и других органов власти, находится под судебным контролем без каких-либо ограничений относительно прокуратуры.

В настоящее время количество обращений граждан за защитой в органы прокуратуры более чем в 10 раз превышает число обращений в суды. В данном случае прокурорский надзор служит дополнительной гарантией справедливого распределения социальных возможностей, защиты политических, экономических, культурных и иных прав гражданина и человека.

Сегодня, исходя из прикладной проблематики прокурорского надзора в России, наука и практика актуализировали вопросы прокурорского надзора за исполнением законов о своевременной выплате заработной платы, созданием на рабочих местах здоровых и безопасных условий труда, о замене ряда социальных льгот выплатой денежных компенсаций, о порядке «северного завоза», целевого использования бюджетных средств, за соблюдением прав граждан в жилищно-коммунальной сфере и т. д.

Однако в рассматриваемых вопросах необходимо проявлять осторожность и сдержанность, исходя из сущности предмета «общего» надзора и границ компетенции прокуратуры. Следует учитывать, что прокуратура не располагает административным ресурсом, она не может напрямую привлекать к административной ответственности нерадивых руководителей. Тем более, прокурорские работники не должны ремонтировать теплотрассы, завозить топливо, контролировать работу коммунальных служб.

В связи с этим, на наш взгляд, должна быть проведена четкая, ясная граница полномочий прокуроров в сфере «общего» надзора.

В 1980;е гг. прокуроры систематически проводили проверки и принимали меры прокурорского реагирования по вопросам исполнения законодательства о борьбе с тунеядством, простоями вагонов, алкоголизмом и т. д.

В дальнейшем стало понятно, что прокуратура занималась не своим делом. Сегодня важно не допустить повторения прежних ошибок, успешно преодолеть ситуацию, когда «общий» надзор прокуратуры нередко рассматривается как инструмент наиболее эффективного решения проблем социально-экономического характера. В противном случае не избежать критики прокурорского надзора за «размывание» границ предмета прокурорского надзора, подмену иных государственных органов и должностных лиц, а также за вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.

В то же время прокуратура не должна быть замкнутой, корпоративной системой, изолированной своим функциональным предназначением от социально-экономических проблем жизни общества.

Инструментарий прокурорских полномочий позволяет реально влиять на ту или иную конкретную ситуацию, затрагивающую текущие, иногда бытовые, но, тем не менее, наиболее важные для рядовых граждан Российской Федерации вопросы. В арсенале у прокуроров имеются такие традиционные формы прокурорского реагирования, как: протест, представление, предостережение, возбуждение производства об административном правонарушении. Не следует забывать о праве прокурора обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований.

Обеспечение более тесной взаимосвязи и взаимодействия прокуратуры с судебной властью — одна из концептуальных идей, положенных в основу реформирования прокуратуры на современном этапе. Ненадзорная деятельность прокуратуры, обусловленная взаимодействием прокуратуры и суда, — это проблема сотрудничества и обоюдного профессионального контроля в целях повышения уровня законности и эффективности правоохранительной деятельности.

История развития законодательства о суде и прокуратуре показывает, что деятельность прокуратуры все время была связана с уголовным и гражданским процессами. Какие бы ни происходили изменения, затрагивающие статус прокурора, функция участия прокурора в отправлении правосудия всегда сохранялась. Цель участия прокурора в процессе имеет ярко выраженный публичный характер, поскольку прокурор является представителем государственной власти.

Взаимодействие с судебной властью характерно для всех функций и направлений деятельности прокуратуры. Общность конечных целей, таких как создание гарантий законности в стране, защита прав и свобод личности, а также близость их функций предопределяют тесное взаимодействие между прокуратурой и судами.

Большое значение прокурорский надзор имеет и в области экономического развития Российской Федерации. Современное состояние контроля за финансово-хозяйственной деятельностью экономических субъектов из-за многих негативных моментов не устраивает государство и поэтому нуждается в улучшении. В связи с этим высшие органы государственной власти РФ постоянно ориентируют прокуратуру на необходимость усиления ее влияния на соблюдение законности в сфере экономических отношений и на обеспечение экономической безопасности страны. Однако в настоящее время компетенция прокуратуры в сфере обеспечения исполнения законов в экономических отношениях значительно ограничена. Сделано это под предлогом того, что это необходимо для развития рыночных отношений и свободы предпринимательства. Соответственно, ограничены права прокурора в арбитражном и гражданском судопроизводствах.

Между тем органы прокуратуры должны существенно повысить эффективность прокурорского надзора за исполнением законов в сфере финансов и налогов, приватизации, банкротства, пресекать нарушения законов в базовых секторах экономики, включая охрану государственной собственности, природных ресурсов, в землепользовании, внешнеэкономической деятельности, добывающих отраслях.

Существенное значение для нормального экономического развития России имеет и вопрос осуществления платежей — уплата налогов, проведение расчетов по договорам между субъектами договорных отношений и т. п.

В значительной части хозяйствующих субъектов лица, занимающиеся управленческими функциями, не выполняют обязательств перед партнерами, государством, неудовлетворительно ведут бухгалтерский учет, скрывают финансовые и хозяйственные операции, обманывают учредителей и т. д. Все эго не только дезорганизует предпринимательство, но и препятствует его цивилизованному становлению, влечет колоссальные экономические убытки.

Актуальной проблемой прокурорской деятельности в данной сфере является борьба средствами прокурорского надзора с «отмыванием» денежных средств, полученных незаконным путем, противодействие вывозу за рубеж и обнаружение преступно нажитых денежных средств.

Указанная проблема имеет два аспекта: правовой и организационнометодический. В последние годы проводится работа по восполнению пробелов в отечественном законодательстве, позволяющая контактировать по данным вопросам с зарубежными правоохранительными органами, по заключению соответствующих межгосударственных договоров и соглашений, по ратификации важных конвенций.

Важнейшим элементом современной концепции прокурорского надзора и, соответственно, реформирования прокурорской деятельности является повышение эффективности координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Необходимо объединение усилий всех заинтересованных органов в борьбе с терроризмом, организованной преступностью, коррупцией и взяточничеством, преступными нарушениями трудовых прав граждан, незаконным оборотом наркотиков, преступностью среди несовершеннолетних, преступлений, связанных с нарушением природоохранного законодательства.

25 июля 1998 г. принят Федеральный закон № 130-?3 «О борьбе с терроризмом», который определяет правовые и организационные основы борьбы с терроризмом в Российской Федерации, порядок координации деятельности осуществляющих борьбу с терроризмом федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, общественных объединений и организаций независимо от форм собственности, должностных лиц и отдельных граждан, а также права, обязанности и гарантии граждан в связи с осуществлением борьбы с терроризмом.

В соответствии с заключенными международными договорами Российская Федерация сотрудничает в области борьбы с терроризмом с иностранными государствами, их правоохранительными органами и специальными службами, а также с международными организациями, осуществляющими борьбу с терроризмом и, руководствуясь интересами обеспечения безопасности личности, общества и государства, преследует на своей территории лиц, причастных к террористической деятельности, в том числе в случаях, когда террористические акции планировались либо проводились вне пределов России, однако наносят ей ущерб, и в других случаях, предусмотренных международными договорами РФ.

Расширение координационной функции прокуратуры в сфере борьбы с преступностью обусловливает усиление ее роли во взаимодействии компетентных органов не только в сфере борьбы с преступностью, но и в вопросах участия в правотворчестве, реализации договоров по правовой помощи в рамках сотрудничества с зарубежными странами и т. д.

В завершение необходимо подчеркнуть необходимость эволюционного, постепенного преобразования прокурорской системы. Можно выделить по меньшей мере два этапа реформирования института прокуратуры в России: 1) этап переходного периода, 2) этап политической и правовой стабилизации. Каждому из них присущ свой тип прокуратуры, отражающий объективные потребности обеспечения законности, поддержания правопорядка и борьбы с преступностью.

Не вызывает сомнения, что прокуратуру РФ необходимо реформировать, но это должно происходить в общем русле государственно-правовой реформы. При этом «реформа во имя самих реформ» недопустима. Она должна определяться условиями переживаемого страной периода с учетом реально сложившейся ситуации в сфере обеспечения законности, защиты прав и свобод граждан, интересов российского общества, государства. Для достижения этих целей предстоит решить задачи по совершенствованию организации деятельности прокуратуры, созданию современной полноценной правовой базы функционирования ее системы, максимальному использованию положительно зарекомендовавших себя на практике форм, методов и стиля прокурорской деятельности, обеспечению внедрения научных рекомендаций и приемлемого в российских условиях зарубежного опыта, улучшению работы с кадрами, повышению уровня профессионализма, исполнительской дисциплины и внедрения элементов научной организации труда, укреплению делового взаимодействия с судами, правоохранительными органами, налаживанию на новой основе взаимодействия с населением и институтами гражданского общества, расширению и углублению взаимовыгодных международных связей, доведению до нормативного уровня финансового и материально-технического обеспечения, правовой и социальной защиты работников органов и учреждений прокуратуры.

• [1] Михайловская И. В фокусе: проблемы посткоммунистической прокуратуры (Россия) // Конституционное право. Восточноевропейское обозрение. 1999. № 8 (28). С. 73−74.