Психология местного самоуправления

В условиях долгосрочной и масштабной модернизации российского общества возрастает интерес к факторам устойчивости развития России. Учреждение местного самоуправления представлялось необходимым условием реформирования общества на демократических принципах, поскольку это позволяет актуализировать человеческий фактор политических и социально-экономических преобразований, и человек, включаясь в реальный процесс принятия общественно значимых решений, формируется как активный субъект развития страны. При этом муниципальные органы власти воспринимаются как гарант основных социальных ценностей. По своей сути местное самоуправление в модернизации общества выступает внутренним механизмом всего общественного организма и его политической системы, одним из универсальных способов социально-психологической саморегуляции человека, группы, любой общественной организации. В политической системе современной России саморегуляция организации конкретно проявляется в виде местного самоуправления, выступающего как специфический политический институт, возникший и функционирующий в конкретно-исторических условиях.

Это определяет актуальность понимания психологической природы, механизмов и условий местного самоуправления как уровня власти в обществе и Государстве Российском.

Поверхностное восприятие проблемы самоуправления побуждает обращать внимание на их хозяйственные, связанные с обеспечением работы коммунальных служб, муниципальных предприятий и др. Однако на самом деле все эти задачи являются лишь вторичным проявлением основной функции муниципалитетов — распределительной.

Муниципальные органы власти избираются населением, которое доверяет им управление общими делами и выделяет необходимые для этого ресурсы из собственных средств. Поэтому главная функция муниципалитета — умелое распоряжение этими средствами, что и составляет функцию органов власти. Но именно там, где есть возможность получить право распоряжаться ресурсами, пересекаются интересы человека с интересами групп, корпораций, и начинается политика и политическая борьба.

По этой причине избрание в органы власти, в том числе на местном уровне, отнюдь не есть простая рефлексия населения по поводу профессиональных качеств тех или иных кандидатов, как это иногда выглядит в некоторых аналитических обзорах итогов тех или муниципальных выборов. Власть и на муниципальном уровне выступает источником противоречий в интересах политических субъектов и предметом борьбы социально и политически структурированных групп.

На эту сторону местного самоуправления обращают внимание отечественные и зарубежные авторы. В частности X. Г. Велинг отмечает, что муниципальная политика ориентируется на отдельные программы, на решение конкретных проблем. Однако муниципальная политика является политикой в том смысле, что и здесь следует делать выбор между альтернативными решениями в пользу той или иной программы или защиты определенных интересов.

Объем исполнения политических функций на местном уровне в различных странах различен и зависит от модели самоуправления. Муниципальные органы обладают всеми признаками политической власти. Они выступают властью публичной, контролируя местные ресурсы, имея право на осуществление воли от лица населения, а также право сбора налогов в границах определенной территории. Сравнение функций, выполняемых государственными и местными органами власти, показывает их несомненное сходство, но и различие по масштабам решаемых задач. В наибольшей мере это сходство проявляется в том, что и государство, и местное самоуправление обладают таким важным признаком, как наличие определенной, имеющей границы территории, па которую распространяется их власть, и раскрываемое понятием «политическое пространство». Для общенационального масштаба роль центра политического пространства выполняет государство, а для муниципалитетов — субъект федерации и местное самоуправление.

Важным условием формирования локального политического пространства наряду с территорией выступают ментальные предпосылки — осознание потенциальными субъектами местной политики своего интереса. Политическое пространство определяется как объективированными ресурсами, так и ментальными структурами. Их социально-психологическая характеристика может быть представлена в виде распространения политических представлений, настроений, мнений, сложившихся традиций. Одновременно эти ментальные структуры задают топологию физического пространства, и поэтому социально-политическое и физическое пространства обусловливают друг друга. Политические отношения и политическая система структурируются политическими ценностями и представлениями, которые имеют достаточно четко очерченные пространственные физические границы, локализованную принадлежность. Психология пространственных физических характеристик обусловливает систему политических представлений и отношений. Физическое пространство, как обоснованно утверждает М. Ю. Мартынов, конвертируется в пространство политическое.

В представлениях людей, составляющих местное сообщество, локальное политическое пространство столь же структурировано и репрезентировано в суждениях и оценках, как и пространство общенациональное. Более того, на местном уровне складываются специфическое политическое сознание и политическая культура. Исторически институт местного самоуправления своим возникновением в значительной мере обязан появлению этого ментального пласта в сознании людей. И наоборот, оформление данного института способствует осознанию местного интереса.

Политическая психология должна описывать взаимоотношения политических субъектов, возникающие в местных сообществах по поводу власти, в связи с возможностью контроля над местными ресурсами, раскрывая его сущность, механизмы, детерминанты, модели, алгоритмы и технологии. Успех в борьбе за власть и возможность этого контроля над ресурсами прямо зависят от того, насколько эффективно политическим субъектам удается сочетать свой частный интерес с интересами всего местного сообщества. Интересы всего местного сообщества зависят в свою очередь от того, насколько отдельные его члены осознают свой общий интерес и заставляют следовать ему политических субъектов, оказывая или не оказывая им политическую поддержку.

Содержание процессов, происходящих на местном уровне в рамках локального пространства и описываемых понятиями «политический интерес», «политическое сознание местного сообщества», «местная власть», «контроль над ресурсами», «политическая поддержка», позволяет говорить о них как о политических по сути. В связи с этим необходимо уточнить содержание локального политического пространства и роль в нем местного самоуправления.

Местное самоуправление, обладая всеми признаками политического устройства, структурирует тем самым локальное политическое пространство, выступая наиболее активным ее субъектом. Локальное политическое пространство определяется системой отношений, складывающихся по поводу местной власти между политическими субъектами в местном сообществе. Органы местного самоуправления выступают политическим центром этого пространства. Кроме органов самоуправления в него входят местные партийные и общественные организации, средства массовой информации, лоббистские группировки, политические лидеры.

Местное самоуправление в психолого-политологическом аспекте можно определить как элемент политической системы гражданского общества, заключающийся в институционализации деятельности людей и социальных образований по осуществлению самостоятельного и ответственного контроля над ресурсами местного сообщества, передаваемыми ему государством и населением.

Местное самоуправление, таким образом, выступает частью политической системы общества. Особое значение в этом случае приобретают способы и формы его взаимодействия с ядром политической системы — государством. Следует рассмотреть, каким образом функционируют основные субъекты муниципального пространства в рамках государственной политической системы.

Местное самоуправление задает то политическое поле, на котором «встречаются» государство и гражданское общество и которое становится конкретным пространством их общего интереса. Для государства это способ трансляции государственной политики и государственных интересов на местный уровень. Для гражданского общества это институционализация интересов, потребностей, действий и поведения людей, составляющих местное сообщество и проживающих на определенной территории. Здесь проявляется их двоякий характер. С одной стороны, он выражается в возможности посредством муниципальных органов власти проводить общую волю по отношению к самим членам местного сообщества, а с другой — он заключается в возможности отстаивать интересы этого сообщества перед лицом государственной власти. Местное самоуправление остается элементом гражданского общества, ассоциацией граждан для решения общих дел.

При этом компетенция местного сообщества и государства в решении местных дел не обязательно носит симметричный характер, и независимость местного самоуправления от государственных органов власти не является условием его существования и главной целью. В настоящее время, когда социальная политика становится основной государственной функцией, а само государство в Конституции провозглашает себя социальным государством, интеграция муниципальных органов власти в государственные структуры становится объективно неизбежной. Увеличение местных расходов, связанное с расширением поля социальной политики, делает местное самоуправление все более связанным с государственной поддержкой. В связи с этим местное самоуправление во все большей мере рассматривается не как общедемократическая цель, а как средство решения государством социальных проблем на местном уровне.

Следует учитывать, что усиление процесса глобализации, развитие средств сообщения и связи, повышение мобильности населения привели к тому, что люди все меньше привязаны к определенному месту жительства. В результате место непосредственного проживания перестало быть главной опорой для объединения людей, и территориальная общность все более заменялась общностью профессии и социального положения.

В противовес этой тенденции интегрирования местного самоуправления в органы государственной власти сегодня в России возобладала идея их максимального разделения, отраженная даже в конституционной норме. Но есть и исторически обусловленные предпосылки в общественном сознании, которые сводятся к тому, что пресс государства в предшествующие десятилетия, блокировавший любые ростки гражданского общества, обусловил стремление муниципалитетов вычленить себя из прежнего тоталитарного состояния путем отделения от государства гражданских ассоциаций, включая местное самоуправление. Эта тенденция характерна для всей постсоциалистической идеологии.

В целом интерес к местному самоуправлению у российских исследователей в значительной мере объяснялся желанием обнаружить в нем антипод государственной власти, способный разрушить тоталитарную модель управления. Продолжением этого подхода является определенная идеализация местного самоуправления как средства формирования демократии и участия граждан в политике в противовес государству.

В системе политических отношений государства и местной власти можно выделить два критерия для классификации моделей местного самоуправления. Первый критерий — компетенция местного самоуправления, которая характеризуется объемом полномочий, передаваемых ему государством. Второй критерий — контроль над местными органами власти со стороны государства.

Соответственно, государство осуществляет жесткий контроль за деятельностью муниципалитетов через институт префектуры. Префекты возглавляют деятельность государственных служб на данной территории и осуществляют надзор за органами местного самоуправления. Их полномочия весьма широки вплоть до права отстранения мэров и отмены решений представительных органов.

Разнообразие форм управления местными делами деполитизирует этот процесс. Вместе с тем возможности политического участия местного сообщества в общенациональной политике ограничены как государственным контролем, так и отсутствием необходимости проявления политической активности в силу разнообразия способов решения вопросов жизнеобеспечения на местном уровне.

Взаимодействие на политическом поле местного самоуправления с государством по принципу больше полномочий муниципалитетам — больше государственного контроля, и наоборот, служит эффективным средством регулирования баланса между самостоятельностью власти на местах и сохранением централизованного управления между государственной, региональной и муниципальной элитой.

Российская модель местного самоуправления несла в себе следы наибольших заимствований из организации самоуправления демократичных стран Западной Европы, в том числе Австрии, где оно более самостоятельно по сравнению с другими странами мира. В случае же усиления самостоятельности местного самоуправления наблюдается пропорциональное уменьшение компетенции.

Сравнение зарубежных моделей с российским опытом позволяет сделать ряд выводов об особенностях организации российской политической системы на локальном уровне. В России не проявилась отмеченная выше тенденция обратной зависимости степени самостоятельности местного самоуправления от объема исполняемых им функций. Наоборот, органы местного самоуправления в России обладают максимальной политической независимостью, поскольку не включены в систему государственного управления, и в то же время они наделены исключительной ответственностью по обеспечению жизнедеятельности населения и исполнению местных дел. Особенности положения местного самоуправления в политическом пространстве России стимулируют превращение его в потенциально активного субъекта политического процесса. Сравнение российской модели самоуправления с зарубежными моделями по признакам самостоятельности и компетентности провел М. Ю. Мартынов.

Для развития местного самоуправления России в последнее десятилетие был характерен резкий переход от советской тоталитарной модели с ее низким уровнем самостоятельности и компетенции для максимально эффективного осуществления этой самостоятельности при реальном наделении большими полномочиями.

Другой особенностью политических отношений в России является то, что координирующим центром развития местного самоуправления выступает федеральная власть, создавшая для этих целей соответствующий департамент. В большинстве стран с федеративным устройством местное самоуправление «замкнуто» на субъекты федераций. В отличие от них в России взаимодействие местного самоуправления непосредственно с федеральной властью, минуя органы субъекта федерации, создает для федеральной власти уникальную возможность осуществления своей политики, лавирования на противоречиях муниципальной и региональной элиты.

Изучение связи местного самоуправления с другими субъектами политической системы целесообразно рассматривать в двуединой обусловленности. С одной стороны, каким образом способы организации власти на местах влияют на характер политической системы общества, а с другой — насколько сама политическая система современной России определяет характер местного самоуправления.

В настоящее время реальная возможность участия населения в принятии решений на местном уровне определяется не только формальным правом, но и зависит от типа политического режима, господствующего в реальной политической системе общества.

Для местного самоуправления, основанного на принципе добровольной ассоциации, участие граждан выступает непосредственным источником власти. Это участие может быть как прямым, так и опосредованным. Концепция демократии как прямого участия граждан в управлении была высказана еще Ж.-Ж. Руссо. Местное самоуправление путем изменения масштабирования политического пространства было призвано в какой-то мере компенсировать здесь потери демократии. Для формирования демократических институтов на общенациональном и муниципальном уровнях полезными являются положения концепции представительной демократии, разработанной А. Гамильтоном, Д. Локком, Ш. Монтескье, Д. Мэдисоном, А. Токвилем, Б. Франклином. С учетом выдвинутых ими положений местное самоуправление будет в наибольшей мере способствовать развитию такого демократического института, как политическое участие граждан.

В отличие от понятия «политическая деятельность», характеризующего в большей степени поведение профессиональных субъектов политики, под политическим участием понимается форма политической активности граждан страны, проявление при этом определенного типа политической культуры, для которой характерен высокий уровень интереса личности к политике, обстоятельная информированность о политической жизни общества, а главное — активное участие в политическом процессе. В рамках либеральной концепции демократии предполагалось, что такое участие граждан достаточно эффективно, чтобы рассматривать его в качестве источника власти. Однако поздние исследования выявили значительное отличие реальной практики от классической демократической теории.

Проблемам политической активности и политического участия зарубежные ученые особое внимание стали уделять с начала 60-х гг. XX в. Эмпирические данные свидетельствовали о том, что реальное участие граждан в политическом процессе незначительно и имеет тенденцию к дальнейшему падению. Из этого следовал вывод, что к современному «информационному обществу» неприменим главный постулат классической демократии о максимальном привлечении граждан к политическому участию. В условиях усложнившейся общественной системы индивид просто не готов к этому.

Современное состояние местного самоуправления нередко существует при минимальном участии населения или вообще квазиучастии. Поэтому для описания источников власти местного самоуправления в этих случаях целесообразнее использовать понятие не «участие», а «политическая поддержка» .

Концепция политической поддержки берет начало в западной политологии, которую создавали Д. Истон, В.-Д. Эбервайн, А. Этциони. В России исследованию этой проблемы стали уделять внимание с 1990;х гг. Причем рассматривалась она главным образом в контексте условий сохранения стабильности политической системы. Упор делался на количественные методы измерения политических процессов, которые должны позволить сформулировать количественно измеряемые требования устойчивости развития, а сама политическая поддержка определялась через позитивные оценки, действия и деятельность по выражению отношения к существующей политической системе. Политическая поддержка, становясь элементом диалоговой политической культуры, во все большей мере превращается из способа завоевания или сохранения власти в фактор обеспечения стабильности политической системы или ее смены новым укладом.

Системообразующим звеном здесь выступают политические цели и интересы. Политическая поддержка всегда предполагает осознание одним субъектом совпадения своих целей и интересов с целями и интересами другого субъекта политики или всей политической системы. Поэтому под политической поддержкой понимается готовность проявления политической активности в виде отношения, действий, поведения и деятельности политического субъекта, а также предоставление собственных ресурсов в распоряжение другим субъектам для реализации совпадающих политических целей и интересов.

С учетом проявлений политической активности населения муниципального образования в виде сто политического участия и политической поддержки локальной политической системы можно раскрыть в ней субъектную роль муниципальных органов власти России как элемента локальных политических систем.

Политическая поддержка в отличие от политического участия не всегда носит массовый характер. Она может быть элитной и осуществляться сравнительно небольшими группами людей, общественными объединениями или СМИ. Если политическая поддержка наиболее эффективна сверху, то политическое участие предполагает действие основных субъектов локальной политической системы.

Роль местного самоуправления в политической системе России как субъектов локальной политической системы состоит в организации участия в ней граждан, элиты, общественных объединений и СМИ для поддержки ее развития и функционирования. Местное самоуправление, обладая всеми признаками политического устройства — обозначенными границами и населением, правом сбора налогов, наличием публичной власти, — задает тем самым политическое пространство в рамках локальной политической системы. Одновременно оно выступает частью политической системы общества. Особенности положения местного самоуправления в политическом пространстве России стимулируют превращение его в потенциально активного участника политического процесса.

Таким образом, местное самоуправление выглядит неопределенным вне контекста той или иной политической системы и политического режима. Эти особенности положения местного самоуправления в различных типах политических систем заставляют поставить в центр внимания его взаимосвязь с политическим режимом и политической поддержкой, определяемой характером социальной базы.

Формирование современной модели местного самоуправления России в Новейшей истории учитывает особенности политогенеза местного самоуправления в российской политической системе и лучшие образцы его развития в наиболее демократичных странах мира.

Политические процессы формирования местного самоуправления в России первой половины 1990;х гг. означали переход от централизованной к децентрализованной модели политического управления страной. Под децентрализацией понималась форма публичного управления, при которой наряду с общегосударственными органами власти существуют другие политические субъекты, имеющие право принятия ряда решений и обладающие относительно широкой автономией в отношении центральных государственных органов власти. Наиболее значительными из таких субъектов и единственными относительно независимыми от «центра», имеющими реальное пространство политического управления выступают территориальные сообщества. Появление именно таких сообществ в лице муниципалитетов ознаменовало переход в России к децентрализованной модели политического управления.

Последствия децентрализации власти имеют неоднозначный характер. С одной стороны, децентрализация повышает гибкость системы управления, увеличивает адаптивные возможности политической системы, ее стабильность и устойчивость. С другой стороны, неизбежные центробежные тенденции и ослабление централизованного управления создают опасность фрагментаризации самой системы, потерю управляемости и контроля за процессами, происходящими в ее элементах. Утверждение возможных тенденций определяются сущностью и особенностями политических отношений, устанавливающихся в рамках локального политического пространства возникших муниципальных образований и местных сообществ. Для описания их характера вполне употребим термин «политический режим» .

Понятие «политический режим» обычно используется применительно к процессам на общенациональном уровне, но в последние годы это понятие все решительнее утверждается и в лексике экспертов по региональной политике. Правда, опыт исследования политических режимов в субъектах федерации накоплен пока лишь в нескольких из них. Целью таких исследований являлась оценка режимов, сложившихся в регионах в рамках дилеммы «авторитарный — демократический». В выводах исследований имеет место ограничение оценкой роли органов местного самоуправления как политических акторов региональной политики. Указывается, что местное самоуправление выступает потенциальным плацдармом развития публичной сферы и может способствовать формированию полицентристской политической региональной системы, создавая альтернативу власти субъекта федерации. Но сущность политического режима внутри самих муниципальных образований остается вновь без внимания исследователей.

Справедливо утверждает ?. Ю. Мартынов, что использование понятия «политический режим» эвристически плодотворно не только при исследовании региональных политических систем, но и политических отношений в муниципальных образованиях.

Первая половина 1990;х гг., таким образом, связана с этапом развития местного самоуправления как политического института и с его «легитимизацией», завершением образования основных акторов политических отношений в рамках локальных политических пространств местных сообществ. Со второй половины 1990;х гг. начинается второй этап, содержание которого составили процессы складывания на местах относительно устойчивых политических режимов определенного типа. На этом этапе формируются достаточно стабильные отношения между основными субъектами политических процессов, сопровождаемые борьбой за позиции в системе этих отношений и контроль за местными ресурсами.

Внешним фактором, способствовавшим и ускорившим складывание устойчивых, системных отношений на местном уровне, стало обострение противоречий между региональной и муниципальной властью. Оно оказалось основным в региональных политических процессах, хотя в одних субъектах федерации носило латентный, а в других — открытый и даже ожесточенный характер. Следует отметить, что данное противоречие имело место и ранее, но теперь оно стало острее, в связи со стремительным сокращением ресурсной базы. Если в первой половине 1990;х гг., в период приватизации, ресурсов было вполне достаточно, то со второй половины этого десятилетия, после раздела собственности, ресурсная база сократилась до минимума. Власть сохраняли те, кто обеспечивал контроль над оставшимися ресурсами, т. е. имел возможность обеспечить население «хлебом и зрелищами», что в условиях российской электоральной демократии гарантировало симпатии избирателя.

Проявлением этих противоречий стала борьба за перераспределение финансовых потоков между властью субъектов федерации и муниципалитетами в первую очередь крупных городов. Распределение финансовых потоков являлось прерогативой органов государственной власти регионов. Однако к середине 1990;х гг. все больше проявляются обстоятельства, заметно осложняющие для них политическую ситуацию. Муниципальная элита оказалась в несравненно более выгодном положении. Она не несла ответственность за состояние экономики территории, переложив это на плечи бизнеса и государства. В то же время был получен карт-бланш па защиту интересов населения, позволявший вести активную наступательную политику в отношении тех же государственных органов. Что касается ресурсов — финансовых, административных и информационных, — то, как показало развитие событий, на муниципальном уровне их оказалось вполне достаточно. Тем не менее требовалась политическая воля для их консолидации. Успехи муниципальных властей на региональных и местных выборах в середине 1990;х гг. стали следствием эффективного использования ресурсов местного самоуправления. Данная консолидация имела место как в границах локальной политической системы в целом, так и в самом ее «ядре» — муниципальных органах власти.

Еще одним обстоятельством, во многом определившим конфигурацию политических систем регионов, явились различия в политических интересах сельской и городской муниципальной элиты. Сельские самоуправления в подавляющем большинстве случаев, будучи дотационными, оказывались заинтересованными в перераспределении бюджетных средств региона в свою пользу за счет бюджетов городов. Это предопределяло, как правило, их поддержку губернаторов и властей регионов, обеспечивавших такое перераспределение. По другому решались эти вопросы в муниципальных образованиях городах — «донорах» регионов.

Необходимость консолидации политических сил и ресурсов в обеспечении интересов противоборствующих сторон стало внешним обстоятельством, способствовавшим ускорению формирования в рамках локальных политических пространств регионов устойчивых политических режимов и отношений.

В целом итоги избирательных кампаний второй половины 1990;х гг. показали, что курс, взятый муниципальной элитой в начале этого десятилетия на поддержку местного самоуправления и замену им системы Советов, себя полностью оправдал. В подавляющем большинстве случаев в результате выборов ее представители остались у власти, получив заметно бо? льшую самостоятельность. Во второй половине 1990;х гг. во главе муниципалитетов оказалась когорта чиновников, стоявшая у власти еще с конца 1980;х гг.

Таким образом, на территориях муниципальных образований проявилась тенденция формирования специфического политического режима. Ее основным субъектом стала муниципальная элита, сосредоточенная в администрациях и управляющая представительным органом и органами территориального общественного самоуправления, располагающая зависимыми СМИ, патронирующая местные партийные организации и контролирующая ход избирательных кампаний.

Основными структурными признаками такого местного политического режима, контроль за которым осуществляет муниципальная элита, как отмечает ?. Ю. Мартынов, являются:

• • включение в структуру самоуправления должности его главы и организация выборов под главу местной администрации с последующим превращением самой администрации в орган самоуправления;
• • централизация муниципального управления и формирование «командной» (корпоративной) философии управления, где идея консолидации ресурсов и подчинения частных целей общей задаче удержания власти становится основой «командного» мировоззрения;
• • установление контроля за деятельностью представительного органа местного самоуправления;
• • установление контроля над местными СМИ;
• • подчинение местных партийных организаций интересам администрации;
• • активное участие в выборах в органы власти субъекта федерации и стремление к влиянию на этот уровень власти.

К числу средств управления, используемых властью, в этом случае относятся: стремление к монополии и закрытости власти; лишение акторов реальной самостоятельности и блокирование им доступа к политическим ресурсам; установление с акторами клиентальных отношений; высокая доля личной власти мэра; использование административных ресурсов в период выборов; сведение демократической практики к участию населения в выборах; патернализм и популизм в политической фразеологии.

Режимы, характеризующиеся подобными признаками, обычно именуют патримониальными или авторитарными. Но эти понятия больше применимы к масштабам государства или субъектам федерации, характеризующимся нормативно закрепленной сложно структурированной политической системой. Для описания политических отношений на местном уровне использование термина «политическая система» не совсем приемлемо в силу отсутствия этих характеристик. Тем не менее и на местном уровне необходимо использовать понятие, отражающее такой тип политических отношений, где существует политический центр, удерживающий в орбите своего влияния остальные субъекты посредством управления ресурсами.

Клиентальные отношения были порождены односторонней конвертируемостью власти в России. Она легко трансформируется в экономическое, социальное, информационное влияние, используя демократические институты в качестве маски. Обратной же трансформации не наблюдается. Сохранение недемократического, монопольного, даже самодержавного характера российской власти отмечают многие современные авторы.

В целом следует отметить, что местное самоуправление, возникшее на месте системы Советов, отнюдь нс устранило авторитарный характер местной власти. Прежняя тоталитарная иерархическая «вертикаль» оказалась разрезанной на неиерархические, но не менее тоталитарные по сути единицы муниципальной власти, каждая из которых в фарсово-гротескной форме воспроизвела в границах своих муниципальных образований все основные черты прежней политической модели в виде клановых политических режимов. Власть перераспределилась, децентрализовалась, но ее природа от этого не изменилась. Ядром муниципальных клиентальиых режимов выступила муниципальная элита, сосредоточенная в администрациях, контролирующая представительный орган и органы территориального общественного самоуправления, располагающая зависимыми средствами массовой информации, патронирующая местные партийные организации. Муниципальные органы власти стали эффективным средством политической борьбы, а муниципальное чиновничество выступило активным субъектом, став не столько каналом рекрутирования элиты для более высоких уровней, сколько вполне самостоятельной политической группой, осознающей свои интересы и эффективно действующей в соответствии с ними.

Одной из проблем обустройства населения на принципах местного самоуправления является необходимость учета социально-экономических, культурологических и исторических особенностей различных территорий. В первую очередь это относится к территориям, населенным коренными народами Севера России, Кавказского региона, субъектов РФ, представленными ее республиками, ведущими традиционный этнонациональный образ жизни.

В то же время конституционно закрепленные сегодня принципы демократии и равенства людей независимо от национальности, предполагающие использование универсальной формы местного самоуправления, ставят вопрос, возможно ли вообще формирование особого способа организации власти на местах, учитывающего специфику традиционного образа жизни и элементы традиционной организации управления.

Поскольку механизм выборов в органы местного самоуправления, заложенный Законом «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», не предусматривает национальный ценз, то в силу своей малочисленности коренные народы Севера практически лишаются возможности защищать через них свои интересы как специфической социальной группы. Конечно, можно возразить, что органы местного самоуправления и не предназначены для выяснения политических и национальных отношений. Но в реальности национальные группы, в первую очередь представляющие коренное население со своими специфическими интересами, существуют и эти интересы осознают, одновременно оценивая существующие органы самоуправления как чуждые им.

Практика развития местного самоуправления в последнее десятилетие показала, что создание местного самоуправления в виде национальных общин на территориях родовых угодий представляется не только бесперспективным, но и чреватым серьезными конфликтами. Использование местного самоуправления в качестве инструмента политического давления на власть и нефтегазодобывающие компании постепенно грозит перевести хозяйства родовых угодий из разряда добывающей экономики в рентно-паразитическую. Кроме того, для создающихся молодых семей потребуется выделение новых территорий, что приведет к конфликтам как внутри рода, так и с окружающим населением.

Нс подтверждается и предположение о том, что организация общины вокруг производства обеспечивает сохранение этнических основ. Особенно заметно это прослеживается в использовании родного языка. Вопреки распространенному мнению о господстве в традиционном обществе отношений социальной уравнительности, уходящих корнями в первобытный коллективизм, на самом деле социальная дифференциация аборигенов оказалась очень высокой. Можно даже предположить, что она выше, нежели среди других слоев населения. Причем к числу наиболее обеспеченных представителей относятся владельцы родовых угодий.

Линия конфликтов проходит сегодня не столько между коренным и некоренным населением, сколько между владельцами родовых угодий и остальным сельским населением независимо от национальной принадлежности. При этом стремление к самоуправлению часто объяснимо не столько необходимостью самостоятельно вести местные дела, сколько возможностью решать экономические проблемы, добиваясь ренты за использование территории. Проблема активности населения и степень поддержки им местного самоуправления выражают результаты социологических опросов. Обращает на себя внимание то, что процесс образования и развития муниципалитетов уместно рассмотреть как возможность перехода организации представительных органов субъектов РФ к двухпалатной системе, где верхнюю палату составляли бы главы муниципальных образований. Это автоматически ввело бы глав муниципальных национальных образований в высший представительный орган и избавило бы от попыток создания ассамблей коренных народов, на деле остающихся не легитимными в качестве представительных органов.

Выделение психологических характеристик местного самоуправления как основного субъекта локальной политической системы, неотъемлемого элемента российской политической системы позволяет выявить и оценить ее цели и интересы, раскрыть природу как системы политических отношений, деятельности и поведения, определить ее особенности, стратегии, модели и технологии эффективной реализации ею своей миссии. С учетом этого некоторые исследователи предлагают различать два пути возникновения, развития и функционирования муниципальных образований. Первый путь — введение этого института инициативой рядовых граждан «снизу». Появилось даже обозначение этой модели — муниципальная модель местного самоуправления. Второй путь, связанный с учреждением местного самоуправления «сверху», получил название этатистская модель. Третий путь раскрывается на основе оценки противоречивого опыта российского муниципализма, зарубежной сложившейся практики самоуправления, а также потребностей и возможностей модернизации органов самоуправления России. Здесь есть смысл говорить о характере политического режима в муниципальных образованиях, в первую очередь влияющего на судьбу института местного самоуправления. Сам по себе характер политического режима способен оказывать активное демократизирующее влияние на характер собственного проявления как политического режима.

Следовательно, вопрос о перспективах местного самоуправления в России необходимо рассматривать в связи с изменениями в социально-экономическом положении населения. Смысл этих изменений должен заключаться в адаптации членов местных сообществ к новым экономическим реалиям и в создании условий для того, чтобы они стали экономически самостоятельными и получали доход, позволяющий существовать вне государственного или муниципального обеспечения.

Начало второго президентства В. В. Путина ознаменовалось стремлением укрепить вертикаль власти, усилить влияние федеральных органов на губернаторов и региональную элиту. Сторонники модернизации местного самоуправления увидели в этом возможность вдохнуть в данный институт новую жизнь, заинтересовав им федеральный центр как противовес лидерам субъектов федерации.

Сегодня политологи и политические психологи исходят из принципиальных различий сущности федерализма и местного самоуправления.

Анализ шагов кремлевской администрации в отношении местного самоуправления показал, что прежняя стратегическая установка федерального центра на использование данного института в качестве предмета политического торга и противовеса региональным лидерам действительно сохранилась. Здесь прослеживается ориентация на сохранение баланса интересов между федеральным центром, представленным федеральными округами, региональными лидерами субъектов РФ и муниципальной элиты.

Федеральная власть достаточно определенно обозначила политический вектор, направленный на сохранение местного самоуправления в качестве самостоятельного элемента политической системы. Для этого усиливается обеспечение его ресурсной базы, совершенствование законодательства о местном самоуправлении, структурная модернизация и оптимизация функционирования. Отмеченные перспективы и тенденции в отношении государства и общества к местному самоуправлению нашли отражение в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-?3 (принят ГД ФС РФ 16.09.2003).

Основной смысл закона сводится к огосударствлению местного самоуправления. Это усиление государственного управления местными делами прослеживается с точки зрения определения объема полномочий, контроля за местной властью и участия в формировании ее структуры. Параллельно с этим прослеживается и усиление в организации местного самоуправления перераспределительных принципов.

Именно уравнительные идеи будут успешно реализовываться в предложенной законом двухуровневой системе местного самоуправления, где нижний уровень составляют городские и сельские населенные пункты, а верхний — городские округа и муниципальные районы. Аргументируется введение двухуровневой системы стремлением приблизить власть к населению. Однако обращает на себя внимание то, что поселения полностью лишаются полномочий в сфере образования, здравоохранения, охраны общественного порядка. Кроме того возникает вопрос об имущественной базе учреждений здравоохранения и образования при изменении принадлежности соответствующих предметов ведения.

В особенно сложном положении оказываются малые и средние города, являющиеся в настоящее время самостоятельными муниципальными образованиями и фактически осуществляющие функции городских округов. По усмотрению субъекта федерации, путем отнесения их к категории городских поселений и включения в границы муниципального района они могут быть лишены этих полномочий и ресурсов, которые отойдут к муниципальным районам.

Закон регламентирует обязанности как верхнего, так и нижнего уровней местного самоуправления, но разграничивает их недостаточно четко. Обходится молчанием вопрос о том, местное самоуправление какого уровня имеет право решать вопросы, которые ни за кем формально не зарезервированы. Прямо не закреплен и более высокий статус округов по сравнению с населенными пунктами. В законе часто встречаются понятия «местное самоуправление» и «муниципальное образование», которые относятся и к округам, и к населенным пунктам. Предусмотрены различные варианты формирования представительных органов округов — они могут избираться отдельно либо состоять из руководителей и депутатов от представительных органов, входящих в округ населенных пунктов, по принципу равного, а не пропорционального представительства (ст. 35, абз. 3). При этом неясно, кому принадлежит решение о принятии того или другого вариантов — это как будто бы должно решаться в уставе муниципального округа, но тот должен приниматься представительным органом, который еще только должен быть создан.

Межбюджетные отношения ставят во главу угла выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, причем не только за счет государственных средств, но и за счет бюджетов муниципальных районов. Однако данные для проведения выравнивания (в частности для исчисления налогового потенциала поселений) отсутствуют и в ближайшее время не появятся. При этом предлагаются различные механизмы и каналы выравнивания поселений и муниципальных районов, т. е. фактически «сверху» предлагается решить, какие вопросы местного значения важнее для населения: транспортное обслуживание внутри города или межмуниципальный транспорт. В целом тенденция финансового выравнивания доминирует над тенденцией фискальной автономии. Тем самым сдерживается конкуренция между муниципальными образованиями, формируются антистимулы для экономического развития муниципалитетов.

Принципиально то, что, если осуществление выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований органами государственной власти субъекта РФ воспринимается как государственная поддержка муниципальных образований, «возвращение долгов» местному самоуправлению, выравнивание силами районов однозначно выглядит как выстраивание иерархии муниципальных образований, одновременно данная норма фактически дает возможность субъекту РФ снять с себя полномочия по выравниванию бюджетной обеспеченности и может привести к тому, что на эти цели будут использоваться собственные финансовые ресурсы муниципальных районов, предназначенные для решения межмуниципальных вопросов.

Процесс перехода к параллельному сосуществованию государственного управления и местного самоуправления, как представляется, целесообразно осуществить, ориентируясь на следующее. В качестве первичной организации, из которой способно развиться реальное самоуправление, может стать территориальное общественное самоуправление, развивающееся в публичную власть.

Целесообразно использовать политический потенциал и других общественных организаций. В частности, полезно применить опыт реформы федеральной избирательной системы, сделавшей упор в ходе выборов в субъектах федерации на участие политических партий. На местном уровне также целесообразно осуществлять выдвижение в депутаты муниципальных органов власти от территориальных общественных организаций. Это не только повысит авторитет этих органов, но и привлечет к работе в них политически активных людей. Кроме того, это создаст реальный механизм отбора муниципальной элиты из числа людей, знающих реальные нужды населения.

В условиях несформированности местных сообществ основным субъектом, определяющим судьбу местного сообщества, остается государство в лице федеральной власти. Федеральные представительные и исполнительные органы власти, Администрация Президента РФ В. В. Путина сформировала свое отношение к развитию местного самоуправления. В качестве пути решения данной проблемы может явиться развитие местного самоуправления параллельно местным органам государственной власти. Для реализации эффективных вариантов развития муниципализма в политической системе России необходимо иметь научно обоснованное представление о природе местного самоуправления в стране, его сущности, механизмах и условиях эффективного развития и функционирования.