Акты прокурорского реагирования

Акты прокурорского реагирования — специфические средства прокурорского реагирования на нарушение закона, применяемые в установленном законом порядке компетентными должностными лицами органов прокуратуры в ходе осуществления своих надзорных и ненадзорных полномочий. Акты прокурорского реагирования должны соответствовать следующим требованиям.

Во-первых, они должны быть законными. Это основное требование к любому акту.

Во-вторых, любой как надзорный, так и ненадзорный акт прокурорского реагирования должен быть императивным, т. е. содержать обязательное регламентированное законом требование о его рассмотрении, а в предусмотренных законом случаях — и требование о письменном сообщении прокурору о результатах рассмотрения акта.

В-третьих, акт должен соответствовать требованию оперативности, под которой понимаются предусмотренные законом сроки внесения и рассмотрения адресатом акта и направления прокурору уведомления о результатах его рассмотрения.

В-четвертых, акт прокурорского реагирования — это индивидуальный акт. Данное требование состоит в том, что акт прокурорского реагирования является отдельным самостоятельным средством прокурорского реагирования на выявленные нарушения законности, причины и условия, способствующие правонарушению, принесенным определенному субъекту, адресату.

В-пятых, акт прокурорского реагирования должен быть убедительным, что обеспечивается юридической и фактической аргументацией, профессиональной (юридической) грамотностью (имеется в виду правовая квалификация правонарушения, надлежащее толкование нарушенных норм права, подлежащих применению), указаниями на последствия, а также избежанием ошибок, логической грамотностью (объективное изложение фактов, правильная оценка, выводы), стилистической, синтаксической, орфографической грамотностью, а также надлежащим техническим оформлением (поля, красная строка, реквизиты).

В-шестых, акт должен быть результативным, т. е. фактически устранять выявленные правонарушения, восстанавливать нарушенные права субъектов, привлекать виновных лиц к предусмотренной законом ответственности.

В-седьмых, акт прокурорского реагирования — это письменный акт, который составляется по установленной форме.

В-восьмых, должен соответствовать требованию субъектности. Субъектность включает в себя два компонента. В первый входят должностные лица, которые вправе применить тот либо иной акт прокурорского реагирования. К ним относятся должностные лица прокуратуры РФ, обладающие соответствующей компетенцией. Как правило это первые лица прокуратуры — прокуроры и их заместители. Второй компонент данного признака определяет круг субъектов, в отношении которых могут быть применены акты прокурорского реагирования. К ним относятся в первую очередь поднадзорные органам прокуратуры субъекты: органы, организации, коммерческие и некоммерческие структуры, должностные лица, допустившие нарушения закона и попавшие в сферу прокурорской деятельности.

Особенностью большинства актов прокурорского реагирования, отличающих их от других правовых средств прокурора, является опосредованный характер их реализации. Ее сущность сводится к тому, что прокурор не наделен компетенцией самостоятельно устранять выявленные нарушения закона. В случае выявления правонарушений он обязан направлять предусмотренные законом средства прокурорского реагирования, содержащие требования об устранении выявленных нарушений закона, органам или должностным лицам, имеющим полномочия на их устранение.

Данная особенность обусловлена спецификой властных полномочий органов прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законов, четко регламентированных действующим Законом о прокуратуре.

В случае выявления подавляющего большинства нарушений закона органы прокуратуры не вправе самостоятельно их устранять, они обязаны отреагировать на них с помощью специальных правовых средств, свойственных лишь прокуратуре. Это средства, и в первую очередь акты прокурорского реагирования, предусмотрены как Законом о прокуратуре, так и процессуальным законодательством.

Закон обязывает субъекта, получившего акт прокурорского реагирования, рассмотреть его и направить прокурору письменное сообщение о результатах рассмотрения и принятых мерах в установленный законом срок. Требования же, касающиеся устранения выявленных прокурором нарушений закона, не являются для адресата обязательными для исполнения.

Приведенное суждение на первый взгляд кажется нелепым и некорректным, в связи с чем, требует особого внимания и разъяснения.

В действующем Законе о прокуратуре содержится специальная ст. 6, в которой прямо указывается на то, что требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в ст. 22, 27, 30, 33 подлежат обязательному исполнению. Но это не означает, что любое требование прокурора, изложенное в акте прокурорского реагирования, подлежит обязательному исполнению. Исполнению подлежат лишь законные (в самом широком смысле данной дефиниции) требования прокурора. В связи с этим было бы корректно внести изменение в ч. 1 ст. 6 Закона о прокуратуре, включив слова «законные требования прокурора» в ее новую редакцию. Но почему это не было сделано законодателем? Как представляется, законодатель не случайно допустил в редакции указанной статьи подобную неточность. Поскольку из общего назначения органов прокуратуры РФ (a priori) следует, что прокуроры не могут совершать незаконные действия и предъявлять незаконные требования. Но право оценивать требования прокурора с точки зрения его законности и решать вопрос об удовлетворении этих требований (с возможными негативными последствиями, которые обязательно наступят для субъекта, в случае признания требований прокурора законными) остается за адресатом.

Отсюда и взаимообусловленность приведенного требования к актам прокурорского реагирования и требований законности, оперативности и убедительности.

В теории прокурорского надзора акты прокурорского реагирования подразделяют по сфере применения на общие и специальные, а по характеру — на предупредительные, пресекательные и карательные.

Общие акты применяются в качестве мер прокурорского реагирования во всех отраслях надзора и при осуществлении всех направлений деятельности.

Специальные акты характерны для отдельных отраслей надзора и направлений деятельности.

Предупредительные акты основным назначением имеют предупреждение возможного нарушения закона (предостережение — характерный пример предупредительного акта).

Пресекательные акты используются прокурором как средство пресечения пролонгированных, длящихся правонарушений.

Карательными актами являются оформленные надлежащим образом действия прокурора, направленные на привлечение виновных в нарушении законов лиц к установленной законом ответственности, например постановление о возбуждении административного производства. Карательным актом может быть и представление, если с его помощью прокурор использует такое средство реагирования, как требование привлечения лица к материальной или дисциплинарной ответственности. Ряд общих требований, предъявляемых к актам прокурорского реагирования, изложен в приказе Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина». В соответствии с п. 16 указанного приказа в документах прокурорского реагирования необходимо излагать правовую сущность, а также негативные последствия нарушения закона, причины и условия, которые этому способствовали, ставить вопрос об их устранении и ответственности виновных лиц. Данные акты должны быть комплексными и упреждающими, т. е. дополняться мерами предупредительно-профилактического характера.

К числу требований к актам прокурорского реагирования относят также комплексность и законченность. Акты прокурорского реагирования должны быть упреждающими, достаточно острыми, маневренными, адекватными, «дополняться мерами предупредительно-профилактического характера»^[1]. Только при этом меры прокурорского воздействия будут наиболее результативны.

Следует заметить, что на практике выбор акта прокурорского реагирования определяется принципом целесообразности и зависит от характера нарушений законов, их причин, распространенности нарушений, вредных последствий, вызванных нарушением законов, степени вины правонарушителей.

Следовательно, правильное составление актов прокурорского реагирования, полное и точное выражение в них закрепленных в законе полномочий прокуроров и основанных на них требований является неотъемлемым условием надлежащей прокурорской деятельности.

Законом о прокуратуре установлены четыре вида актов прокурорского реагирования: протест (ст. 23); представление (ст. 24); постановление о возбуждении административного производства (ст. 25); предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1).

Протест — официальное возражение прокурора от имени государства, обращенное к органам государственной власти, управления, должностным лицам по поводу принятия незаконных правовых актов об их отмене или изменении.

Протест прокурора — это надзорное средство прокурорского реагирования, которое преследует две цели: 1) устранение нарушения закона в незаконном правовом акте и их последствий; 2) восстановление нарушенных прав поднадзорных субъектов. Данные цели определяют содержание протеста.

Протест прокурора имеет структуру, состоящую из четырех частей:

• 1) вступительной — содержит сведения об адресате, наименовании акта и предмете опротестования;
• 2) описательной — излагается описание содержания незаконного правового акта либо его части;
• 3) мотивировочной. Это главная часть протеста, в которой прокурор убеждает адресата в необходимости отмены или изменения незаконного правового акта, указывает нормы нарушенного закона;
• 4) заключительной (резолютивной), содержащей логические выводы из всего предшествующего изложения.

Между мотивировочной и заключительной частями существует связующее звено, содержащее указание на изложенное и норму права, которая предусматривает полномочия прокурора на принесение протеста (ст. 23 Закона о прокуратуре).

Заключительная часть протеста начинается со слов «требую» и состоит из двух компонентов: требовательного и распорядительного. В требовательном содержится указание прокурора об отмене или изменении незаконного правового акта, а также требование о восстановлении нарушенных прав и охраняемых законом интересов граждан, устранения последствий незаконного правового акта. В распорядительном — указывается на обязательность рассмотрения протеста в предусмотренный законом 10-дневный срок, а также содержится указание на незамедлительное сообщение прокурору о принятых мерах. Если протест направлялся коллективному органу, прокурор вправе требовать о сообщении ему времени рассмотрения протеста с тем, чтобы он мог принять личное участие в заседании органа.

Заключительная часть протеста, приносимого прокурором на решение судьи по делу об административном правонарушении (п. 3 ст. 36 Закона о прокуратуре), состоит из одного компонента. В нем прокурор предлагает суду изменить либо отменить незаконное решение по административному делу. Распорядительного компонента данной части указанного протеста прокурора нет в связи с принципом независимости суда.

Протест заканчивается указанием даты его направления, наименования, классного чина, фамилии и инициалов прокурора, его подписью.

• [1] Ястребов В. П. Прокурорский надзор в Российской Федерации. М.: МНЭПУ, 2001. С. 145.