Полномочия и правовые средства прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие

Полномочия и правовые средства прокурора, которые он использует при осуществлении надзора на данном участке, устанавливаются уголовнопроцессуальным законодательством РФ, другими федеральными законами и конкретизируются в приказах Генеральной прокуратуры РФ.

Осуществляя надзор в соответствии со ст. 37 УПК прокурор уполномочен:

• — проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (п. 1 ч. 2);
• — по мотивированному письменному запросу знакомиться с материалами находящегося в производстве уголовного дела (ч. 2.1);
• — выносить мотивированное постановление о направлении материалов, содержащих сообщения о преступлении в следственный орган для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства (п. 2 ч. 2);
• — требовать от следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного расследования (п. 3 ч. 2);
• — отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора (п. 6 ч. 2);
• — участвовать в судебных заседаниях при рассмотрении в ходе досудебного производства вопросов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о продлении срока содержания под стражей либо об отмене или изменении данной меры пресечения, а также при рассмотрении ходатайств о производстве иных процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения и при рассмотрении жалоб в порядке, установленном ст. 125 УПК РФ (п. 8 ч. 2);
• — передавать уголовное дело или материалы проверки сообщения о преступлении от одного органа предварительного расследования другому (за исключением передачи уголовного дела или материалов проверки сообщения о преступлении в системе одного органа предварительного расследования) в соответствии с правилами, установленными ст. 151 УПК РФ, изымать любое уголовное дело или любые материалы проверки сообщения о преступлении у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передавать его (их) следователю СК России с обязательным указанием оснований такой передачи (п. 12 ч. 2). Основаниями могут быть особая значимость проверяемых фактов, сложность их исследования, неоднократные существенные нарушения требований уголовно-процессуального закона (п. 1.3 приказа Генеральной прокуратуры РФ «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия». Решение прокурора о передаче по подследственности сообщения о преступлении, зарегистрированного в книге учета сообщения о преступлениях (КУСП), должно иметь процессуальную форму постановления (п. 1.2 Указания об усилении прокурорского надзора за исполнением требований закона о соблюдении подследственности уголовных дел);
• — утверждать обвинительное заключение по уголовному делу (п. 14 ч. 2);
• — возвращать уголовное дело следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков (п. 15 ч. 2);
• — осуществлять иные полномочия, предусмотренные УПК РФ.

Генеральная прокуратура России ведет государственный единый статистический учет заявлений и сообщений о преступлениях, состоянии преступности, раскрываемости преступлений, состояния и результатов следственной работы и прокурорского надзора, а также устанавливает единый порядок формирования и представления отчетности в органах прокуратуры. Приказы Генерального прокурора РФ по вопросам такого статистического учета обязательны для органов государственной власти (ст. 51 Закона о прокуратуре).

Прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия имеет свои особенности, связанные с ограниченным набором имеющихся у прокурора властных полномочий по выявлению нарушений закона, допущенных при производстве предварительного следствия, и реагированию на такие нарушения. Прокурор не может давать следователю (в отличие от дознавателя) письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий ранее того момента, когда уголовное дело поступило к прокурору с обвинительным заключением; не дает согласие на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения, производстве процессуальных действий, допустимых только на основании судебного решения. Прокурор не может отстранить следователя от производства расследования, если следователь допустил нарушение норм УПК РФ; не разрешает заявленные следователю отводы.

Самостоятельно отменять незаконные и необоснованные постановления следователя прокурор может только в случаях, прямо указанных в УПК РФ.

При изучении полномочий прокурора по надзору за исполнением закона органами предварительного следствия следует учитывать, что те специфические контрольные полномочия, которыми прокурор пользуется при осуществлении надзора за процессуальной деятельностью органов дознания, в отношении органов предварительного следствия в основной массе принадлежат руководителям следственных органов, поэтому прокурор при надзоре за предварительным следствием властными полномочиями практически не располагает. Статья 37 УПК РФ в п. 5.1 и 7 ч. 2 соответственно называет два таких полномочия прокурора:

• 1) истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела и принимать по ним решения в соответствии с УПК РФ;
• 2) рассматривать представленную руководителем следственного органа информацию следователя о несогласии с требованиями прокурора и принимать по ней решение.

Правовым средством выявления нарушений закона является прокурорская проверка, при проведении которой прокурор использует полномочия и правовые средства, установленные ст. 37, 147, 148, 211, 214, 221, 222 и др. УПК РФ.

Так прокурор систематически, не реже одного раза в месяц, проводит выездные проверки исполнения требований закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях с проведением сверки данных, содержащихся в КУСПах, книгах регистрации обращений граждан, сводках органов внутренних дел, публикациях в СМИ, с использованием сведений медицинских учреждений, страховых компаний; государственных контролирующих, надзорных и контрольно-ревизионных органов, информации, содержащейся в поступивших в прокуратуру обращениях граждан (п. 1.1, 1.3 приказа Генеральной прокуратуры РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия»).

Правовыми средствами реагирования прокурора являются мотивированное постановление, которое выносится, при реагировании на существенные нарушения уголовно-процессуального законодательства в случаях, предусмотренных УПК РФ, например мотивированное постановление об отмене постановления о возбуждении уголовного дела, а также требование об устранении нарушений федерального законодательства.

Следует учитывать, что при осуществлении надзора вне уголовно-процессуальной сферы уполномоченные прокуроры могут возбуждать в отношении сотрудников СК России дела об административных правонарушениях при наличии оснований, включая случаи неисполнения законных требований прокурора, объявлять должностным лицам СК России предостережения о недопустимости нарушения закона, вносить представления об устранении нарушений закона, опротестовывать противоречащие закону правовые акты СК России (п. 3 приказа Генеральной прокуратуры РФ «Об организации надзора за деятельностью Следственного комитета Российской Федерации вне уголовно-процессуальной сферы»).

При установлении фактов волокиты, принятия незаконных решений, неполноты проверок сообщений о преступлениях коррупционной направленности уполномоченные прокуроры должны ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных должностных лиц, в том числе прокурорских работников, не обеспечивших надлежащий надзор (подп. 7 п. 4 приказа Генеральной прокуратуры РФ от 15 мая 2010 № г. 209 (в ред. от 9 февраля 2012 г.) «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации национальной стратегии противодействия коррупции»).

На особый контроль ставятся сообщения о смерти лиц в помещениях органов внутренних дел, камерах ИВС, СИЗО и иных местах ограничения и лишения свободы, сообщения о применении незаконных методов расследования (п. 1.18 указания Генеральной прокуратуры РФ от 9 ноября 2011 г. № 392/49 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением требований уголовно-процессуального законодательства о задержании, заключении под стражу и продлении срока содержания под стражей»).

Арсенал правовых средств зависит от участка надзора. При осуществлении надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях органами предварительного следствия прокурорами принимаются мотивированные постановления о направлении материалов проверки в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании и мотивированное постановление об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительной проверке, нарушений уголовного и уголовно-процессуального законодательства, с постановкой вопроса о возбуждении уголовного дела при наличии оснований (п. 1.3 приказа Генеральной прокуратуры РФ «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия») (незамедлительно направляются вместе с «отказными» материалами руководителю следственного органа).

Прокурор, участвующий в рассмотрении судом ходатайства об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу составляет письменное заключение об обоснованности заявленного ходатайства, которое согласовывает с соответствующим руководителем или его заместителем (п. 1.6 указанного приказа).

В течение 10 дней со дня принятия окончательного решения по делу прокурор проводит проверку и составляет мотивированное заключение о законности и обоснованности процессуальной позиции прокурора, поддержавшего ходатайство об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу или продления срока содержания под стражей. В те же сроки проводится проверка и составляется мотивированное заключение о законности и обоснованности процессуальной позиции прокурора, поддержавшего в суде ходатайство следователя об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу или продлении срока содержания под стражей, по каждому случаю освобождения из-под стражи лиц, в отношении которых избиралась такая мера пресечения, а затем уголовное дело (уголовное преследование) было прекращено по реабилитирующим основаниям или судом постановлен оправдательный приговор. В таких случаях надзирающий прокурор должен рассмотреть вопрос о необходимости принятия мер реагирования на допущенные нарушения органа дознания, следователя, руководителя следственного органа, прокурора, утвердившего обвинительное заключение.

В случае признания незаконным или необоснованным постановления руководителя следственного органа или следователя о приостановлении предварительного следствия прокурор в срок не позднее 14 суток с момента получения материалов уголовного дела отменяет его мотивированным постановлением с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительному расследованию, которое вместе с материалами уголовного дела незамедлительно направляет руководителю следственного органа (п. 1.1 ст. 211 УПК РФ).

В случае признания решения о прекращении уголовного дела или уголовного преследования, за исключением дел частного обвинения, незаконным или необоснованным прокурор в срок не позднее 14 суток с момента получения материалов уголовного дела выносит мотивированное постановление с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительному расследованию, которое вместе с материалами уголовного дела незамедлительно направляет руководителю следственного органа. Производство дополнительного расследования по таким делам уполномоченные прокуроры должны ставить на контроль.

По делу частного обвинения постановление о прекращении уголовного дела прокурор может отменить только при наличии жалобы заинтересованного лица.

В каждом случае вынесения судами, органами предварительного расследования процессуального решения, влекущего признание права на реабилитацию, начальники управлений Генеральной прокуратуры РФ, прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры проводят проверку (служебное расследование), по результатам которой ставится вопрос о привлечении виновных должностных лиц к ответственности. О результатах проверки информируется Минфин России для реализации права регресса к виновному должностному лицу (подп. 10 п. 1 приказа Генеральной прокуратуры РФ и Минфина России «О взаимодействии органов прокуратуры и Министерства финансов Российской Федерации при поступлении сведений об обращении в суд гражданина с иском (заявлением) о возмещении вреда, причиненного в результате незаконного уголовного преследования»).

Прокурор утверждает постановление следователя о прекращении уголовного преследования и о направлении уголовного дела в суд для применения принудительной меры медицинского характера (ч. 5 ст. 439 УПК РФ). Утверждению такого постановления предшествуют тщательное изучение всех обстоятельств совершения общественно опасного деяния, предусмотренного уголовным законом, и проверка наличия условий и оснований, предусмотренных УПК РФ. Не утвердив постановление следователя, прокурор может возвратить уголовное дело следователю для производства дополнительного расследования или прекратить уголовное дело по основаниям, указанным в ч. 1 ст. 439 УПК РФ.

Рассмотрев поступившее от следователя уголовное дело с обвинительным заключением, прокурор в течение 10 суток принимает по делу одно из трех возможных решений:

• 1) об утверждении обвинительного заключения и о направлении уголовного дела в суд;
• 2) о возвращении уголовного дела следователю со своими письменными указаниями для производства дополнительного следствия, изменения объема или квалификации действий обвиняемых или пересоставления обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков;
• 3) о направлении уголовного дела вышестоящему прокурору для утверждения обвинительного заключения, если дело подсудно вышестоящему суду.

О возвращении уголовного дела следователю или о направлении его вышестоящему прокурору выносится мотивированное постановление.

В случае сложности или большого объема уголовного дела срок рассмотрения прокурором уголовного дела, поступившего с обвинительным заключением, может быть продлен до 30 суток вышестоящим прокурором по мотивированному ходатайству прокурора.

Установив, что следователь нарушил положения п. 5 ст. 109 УПК РФ о предъявлении материалов уголовного дела обвиняемому, содержащемуся под стражей, и его защитнику не позднее чем за 30 суток до окончания предельного срока содержания под стражей, а предельный срок содержания обвиняемого под стражей истек, прокурор отменяет данную меру пресечения (ч. 2 ст. 221 УПК РФ).

Прокурор утверждает обвинительное заключение, если выводы следователя соответствуют установленным в ходе расследования обстоятельствам дела; дана правильная квалификация содеянного; при производстве следственных действий соблюдены уголовно-процессуальные нормы; имеющиеся в деле процессуальные документы соответствуют требованиям УПК РФ.

При выявлении в уголовном деле доказательств, полученных с нарушением норм уголовно-процессуального законодательства, прокурор выносит мотивированное постановление о признании таких доказательств недопустимыми и об их исключении из обвинительного заключения (акта). Указанное постановление приобщается к материалам уголовного дела.

Основанием для возвращения уголовного дела следователю для дополнительного следствия, изменения объема обвинения либо квалификации действий обвиняемого или составления нового обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков будет выявление обстоятельств, препятствующих рассмотрению уголовного дела судом. Правовым средством реагирования прокурора на такие нарушения выступает мотивированное постановление, содержащее указания об устранении выявленных нарушений и недостатков.

Постановление прокурора о возвращении уголовного дела следователю может быть обжаловано следователем в течение 72 часов с момента поступления к нему уголовного дела с согласия руководителя следственного органа вышестоящему прокурору. Вышестоящий прокурор в течение 10 суток с момента поступления соответствующих материалов выносит постановление либо об отказе в удовлетворении ходатайства следователя, либо об отмене постановления нижестоящего прокурора. В последнем случае вышестоящий прокурор утверждает обвинительное заключение и направляет уголовное дело в суд.

Если следователь не согласен с решением вышестоящего прокурора, он вправе обжаловать его Генеральному прокурору РФ с согласия Председателя СК России или руководителя следственного органа соответствующего федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти).

Обжалование вышестоящему прокурору решения о возвращении уголовного дела следователю приостанавливает его исполнение.