Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»

Для решения вопросов о праве на информацию 2009 г. являлся как бы переломным. Принят специальный федеральный закон по этой проблеме. Нельзя сказать, что прошедшие годы с момента принятия Федерального закона от 20.02.1995 № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» и разработки первоначальных проектов закона о праве на информацию были временем бездействия законодательных органов России в плане реализации права на информацию. Уже в 1996 г. в Государственную Думу был внесен проект федерального закона «О праве на информацию». Он содержал 14 статей и в 1997 г. был принят в первом чтении. При подготовке ко второму чтению в этот проект было внесено более 80 поправок. Однако в 2000 г. Государственная Дума этот законопроект возвратила к процедуре первого чтения, а затем отклонила.

После этого появлялись проекты законов «О праве на информацию в Российской Федерации» В. В. Похмелкина и С. Н. Юшенкова; коллективный проект «О гарантиях предоставления информации о решениях государственных органов, органов местного самоуправления» (В. А. Рыжков, И. Н. Морозов, С. А. Насташевский, В. И. Черепков). Этот законопроект был внесен в Государственную Думу РФ в ноябре 2004 г. И можно сказать, что с этого момента внимание было сосредоточено на более узкой проблеме — доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Этапы работы с проектами федерального закона о доступе только к этой категории информации также не были простыми. Но для определения рамок этого варианта уже существовала основа, заложенная постановлением Правительства РФ от 12.02.2003 № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» .

21 января 2009 г. был принят Федеральный закон № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»^[1] (далее в данной главе — Закон, Закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ), который вступил в силу 1 января 2010 г. Этим фактом легитимирована открытость и прозрачность органов публичной власти РФ, создана законодательная база для реализации гражданами и юридическими лицами права на доступ к очень важной категории информации — открытым массивам документов о деятельности органов публичной власти России. Доступ — это синхронное обеспечение поиска и получения искомой информации: реализация права ее искать и обязанность держателя этой информации предоставить ее пользователю информационных ресурсов государственных органов и органов местного самоуправления.

Закон состоит из пяти глав, включающих в общей сложности 26 статей: гл. 1 «Общие положения» (ст. 1−8); гл. 2 «Организация доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Основные требования при обеспечении доступа к этой информации» (ст. 9−11); гл. 3 «Предоставление информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (ст. 12−22); гл. 4 «Ответственность за нарушение порядка доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (ст. 23−25); гл. 5 «Заключительные положения» (ст. 26).

Этот Закон имеет важнейшее значение не только для граждан и иных субъектов при реализации ими современных форм получения информации, но и для всех органов государственной власти и местного самоуправления, поскольку устанавливает принципы организации должного уровня информирующей деятельности и основания для ее осуществления. На уровне закона оформлены те направления их работы, которые к настоящему времени уже реализованы в рамках Федеральной целевой программы «Электронная Россия» (далее — ФЦП «Электронная Россия»), программ регионального и отраслевого уровней. Это обязывает властные и административные структуры поднять работу в области инновации своей деятельности на другой, более высокий уровень организации и культуры, обеспечить новые формы контроля населения за их деятельностью в интересах государства и его граждан.

Общие положения этого Закона включают восемь статей, определяющих основные понятия, сферу действия Закона, правовое регулирование отношений по доступу, основные принципы обеспечения доступа, обозначение информации, доступ к которой ограничен, способы обеспечения доступа, формы предоставления информации и права пользователя информацией.

Наиболее принципиальной для понимания проблемы имеет именно общая часть, поэтому остановимся на некоторых ее положениях более детально.

Законодатель не стал определять предмет и цели действия данного Закона. Эти вопросы косвенно прослеживаются через предложенные понятия и сферы отношений, на которые Закон распространяется, а также указания на то, где он не должен себя проявлять. В рассматриваемом Законе дано определение информации, отличное от аналогичного, имеющегося в Законе об информации, в котором информация определена как сведения, данные, документы. Согласно ст. 1 Закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления — информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления… либо поступившая в указанные органы и организации…» .

Как видим, определение информации в данном случае ориентировано не на форму представления, а на ее источник — «созданная в пределах полномочий» субъектов — государственных органов и органов местного самоуправления, а также их подведомственных организаций. Некоторый дискомфорт вызывают два момента в этом определении, которые приводятся далее. Отдельно стоит фраза: «К информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относятся также законы и иные нормативные правовые акты, а к информации о деятельности органов местного самоуправления — муниципальные правовые акты, устанавливающие структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности указанных органов и организаций, иная информация, касающаяся их деятельности» (курсив наш. — И. Б.). Если орган власти действует в пределах своей компетенции, то он и принимает соответствующие нормативные правовые акты, и в большинстве случаев это именно та информация, которая требуется пользователю. Это первое замечание. Второе касается оговорки «иная информация». Здесь открывается возможность претензии пользователя по поводу любой информации, циркулирующей в системе названных органов.

По вопросу о субъектах стоит обратить внимание на применение общего термина «пользователь». Под ним понимаются граждане (физические лица), организации (юридические лица), общественные объединения, а также и сами государственные органы и органы местного самоуправления. Возможно, было бы полезно упомянуть иностранцев и лиц без гражданства в контексте Конституции РФ.

Определение понятия «пользователь» (и это не только в данном Законе) не является достаточно полным. Пользователь бывает активный и пассивный. Активный пользователь — тот, который предоставляет свою информацию в средства доступа к ней (например, в источник информации, скажем, в центр общественного доступа, па свой сайт в Интернете, и т. п.). Пассивный пользователь — тот, кто ищет информацию и ее получает или не получает на основе закона.

Не упомянута в определении пользователя и такая категория субъектов, как СМИ, о которой говорится в тексте Закона.

Чрезвычайно важен вопрос о содержании права доступа и источниках его удовлетворения.

В ст. 2 Закона указано, что его действие не распространяется на отношения, связанные с обеспечением доступа к персональным данным, обработка которых осуществляется государственными органами и органами местного самоуправления, а также на порядок предоставления этими органами информации о своей деятельности в связи с осуществлением ими своих полномочий. Здесь есть два момента, ущемляющих права граждан и иных физических лиц. Во-первых, это касается персональных данных. Они в любом случае должны предоставляться при запросе гражданина как пользователя информационным ресурсом государственных и муниципальных органов. Часть запросов как раз и касается неточного учета персональных данных, их искажения или потери и влияния этих фактов на принимаемые индивидуальные решения. Если законодатель желает определить доступ только к нормативным правовым актам, то это следует указать в самом начале закона.

Второй момент также имеет ограничительное значение.

Введение

системы «одного окна» для граждан в целях сокращения их походов по ряду ведомств в поисках документов, необходимых для реализации своих субъективных прав, только и основано на внутреннем обмене информацией между причастными к ответу на запрос гражданина органами.

Данный сюжет еще раз возвращает нас к теме сферы действия Закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ. Известно, что государственные органы осуществляют постоянные функции в порядке организации и осуществления публичного управления и одновременно реализуют публичные информационные и иные услуги гражданам и другим субъектам. Отчеты о состоянии и реализации функций управления и услуг равным образом интересуют граждан и юридических лиц, а также иные организации. Закон этих обстоятельств не учитывает. При описании прав пользователя информацией в п. 1 ст. 8 имеет смысл упомянуть не только о получении, но и о праве «искать» и «запрашивать» информацию. По данному Закону не ясно, где найти указание о том, что та или иная информация ограничена в доступе. И здесь важно обозначить связь Закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ с Законом об информации.

Не преследуя цели рассматривать каждую норму Закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ, позволим сформулировать только один вывод. Он касается сложностей, которые неизбежно появятся при его реализации. Для каждого закона важнейшим требованием и условием его эффективности является ясность его цели. В данном случае, исходя из названия нормативного акта, речь идет об обеспечении доступа к указанной информации. Из текста должно быть видно, для чего это нужно перечисленным субъектам, а при доступе через Интернет — самому широкому, неограниченному кругу лиц. При ответе на вопрос «Эля чего?» можно назвать две главные цели. Первая касается доступа, т. е. получения информации для использования ее в процессе решения своих собственных проблем. Не для простого любопытства гражданин или иной субъект обращается за информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Получаемая информация становится ресурсом ее получателя (реципиента) и позволяет ему действовать в своих интересах более грамотно и обоснованно.

Вторая цель, которая решается в процессе получения запрашиваемой информации, связана с реализацией гражданами и их ассоциациями в разных организационных формах функции контроля за деятельностью органов власти, должностных лиц. Она неизбежно вытекает из решения первой, основной задачи — знать, как следует действовать в той или иной жизненной ситуации и активизировать свою деятельность по реализации своих прав и обязанностей. Закон значительно бы выиграл, если бы эта сторона его назначения была нормативно представлена в его тексте. Человек получает информацию, чтобы активно реализовывать свое право участвовать в управлении. Это важная черта современной демократии, и к этому гражданин должен осознанно относиться, особенно если это подчеркнуто законом.

Данный Закон, ориентированный только на «доступ», не затрагивает таких прав граждан и иных субъектов, как право на распространение, обмен информацией, создание своей собственной информации, предоставление ее и получаемой из других источников иным пользователям. Это значит, что еще потребуются дополнительные правовые акты, которые бы установили порядок реализации всего комплекса прав, а соответственно, и обязанностей, вытекающих из ст. 29 Конституции РФ. Закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ — лишь первый шаг в раскрытии всех форм реализации конституционных прав граждан и иных субъектов в области формирования и использования информации, активного участия в создании реального информационного общества России.

• [1] Одобрен Советом Федерации 28 января 2009 г., подписан Президентом РФ 9 февраля 2009 г.