Сущность и природа парламентаризма

Исторически предшественниками парламентаризма считаются представительные учреждения в демократических государствах Древней Греции и Древнего Рима. Парламент уже в те далекие времена был средоточием ценностей представительной демократии, ее организации и функционирования.

Однако современной родиной парламентаризма по праву считается Великобритания, где он впервые в истории человечества сложился как система. Именно в Англии на протяжении нескольких (XIII-XVIII) веков продолжалось становление и совершенствование парламентских учреждений. Оттуда же пошел и термин «парламент», с тех далеких времен ему вменялись три весьма важные в социальном смысле функции: экспрессивная — выражать умонастроения народа по всем значимым вопросам; педагогическая — учить нацию тому, чего она еще не знает; информативная — дать людям услышать то, что они иначе не услышат. Затем эстафету приняли Франция, Германия, Швейцария, Испания, Португалия, Нидерланды. Появились двух-, трехи даже четырехпалатные парламенты.

В России становление парламентаризма берет свое начало с момента издания царского Манифеста от 17 октября 1905 г., избрания Государственной думы с последующей ее непростой историей. Большевики идеологически не воспринимали идей классического парламентаризма, объявили его элементом «буржуазной демократии» и пошли по иному пути — декларировали Советы в качестве единой вертикали законодательных, распорядительных и контрольных органов государственной власти.

Идеи народного представительства всегда находились в центре внимания мыслителей прошлого, что в конце концов вылилось в формирование достаточно цельной и убедительной концепции парламентаризма, которая была представлена Дж. Локком, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо. Парламентаризм трактовался как принципиальный антипод абсолютизму и основа демократизации государственной власти. Предложенные тогда идеи казались настолько привлекательны, что были тут же взяты на вооружение. Хотя свое воплощение в разных странах получили разное. В Англии появилось «парламентское правление», в США — президентско-парламентское. Государственный строй, основанный на верховенстве парламента и его привилегированном положении в структуре разделения власти, стали называть парламентаризмом.

Приведем для лучшего уяснения проблемы некоторые его дефиниции.

В узком смысле парламентаризм связывается исключительно с формой государственного правления, где парламент играет преобладающую роль и в области законодательной деятельности, и в сфере контроля за легитимностью политики исполнительной власти:

• — требует отчетов о ее деятельности, имеет право привлекать ее к ответственности (Ф. А. Брокгауз, И. А. Ефрон);
• — парламентаризмом называется государственный строй, основанный на верховенстве парламента в структуре органов государства (М. В. Баглай).

Парламентаризм характеризуется как выборность, которая одновременно решает вопросы состава парламента и правительства, партийных союзов и коалиций, депутатских фракций и объединений; назначение правительства и рамочное определение его полномочий; статус председателя правительства, который входит в нижнюю палату и обладает правом ее роспуска. Представительская функция в этом случае возлагается на главу государства, реальная же власть принадлежит председателю правительства. Правительство обладает правом законодательной инициативы, а в некоторых конституционных монархиях еще и правом вето.

В широком смысле парламентаризм — социально-политическое явление, значительно более многомерное и многоаспектное. Ключевым в этом случае является характер политического строя и господствующего в стране политического режима: избирательные права, их характер (сословность, классовость, всеобщность), масштабы и гарантированность; электоральная активность, культура избирательного процесса; характер и профессионализм субъектов права законодательной инициативы; собственно парламентская деятельность, взаимоотношения с оппозицией; лоббизм, характер и плотность его влияния.

Таким образом, парламентаризм — явление социоисторическое и представляется как особая система государственной власти, структурно и функционально основанная на принципах демократии, верховенства права, ведущей роли парламента в утверждении принципов народного суверенитета, законности, разделения власти и социальной справедливости. Его сердцевиной является парламент. От масштабов его полномочий и реальных возможностей, режима правления и доверия со стороны общества зависит как модель парламентаризма, так и его эффективность.

Парламентаризм может быть развитым и несовершенным, классовым и общенародным, ограниченным и развитым, закрытым и открытым, монистическим, дуалистическим и рационализированным, однопартийным и многопартийным, номенклатурным и рациональным, авторитарным и либеральным. Можно также говорить о парламентаризме классическом и парламентаризме советском, с его однопартийностью, руководящей ролью коммунистической партии, иерархическим строением советов народных депутатов, безальтернативными выборами, правом отзыва депутатов.

Чистых моделей парламентаризма не бывает, все в жизни диалектически переплетено. В каждой стране она проявляется по-своему. Многое определяется конкретно-историческими условиями, национально-культурными традициями, политическим и правовым сознанием народа, его нравственной зрелостью, формой государства.

Можно выделить общие базовые черты парламентаризма.

• 1. Парламентаризм — это не только представительство, но и реальная способность законодательно реализовать коренные интересы различных социальных групп, народов и регионов, защитить права, свободы человека и гражданина.
• 2. Парламентаризм — это вполне определенной уровень культуры избирательного процесса и электорального поведения.
• 3. Парламентаризм — это профессионализм в конструировании политического пространства для плодотворной представительской, законотворческой и политико-контрольной деятельности на основе верховенства права. Даже в условиях абсолютной монархии, суперпрезидентской или коммунистической республики они достаточно активны, им принадлежит много важных политико-властных инициатив и самостоятельных решений.
• 4. Парламентаризм — это относительная самостоятельность законодательной ветви в структуре разделения единой государственной власти в рамках, конечно, соответствующих сдержек и противовесов.
• 5. Парламентаризм — это монопольность законодательной компетенции: принимаемые парламентом законы имеют высшую юридическую силу, не могут отменяться или изменяться никакими другими государственными органами.
• 6. Парламентаризм — это наиболее эффективная форма согласованной реализации таких политических функций,

как преемственность и модернизация, совмещение противоречивых целей и интересов.

7. Парламентаризм — это своего рода ассамблея, главное предназначение которой — служение обществу, способность и готовность обеспечивать реальные права и свободы граждан. При этом не следует забывать, что с момента избрания депутат (сенатор) перестает быть слугой только своих избирателей, а становится слугой всего народа. Юридически он абсолютно свободен в определении своей позиции во время голосования.

Добавим, что в современных демократических государствах функционируют как однопалатные, так и двухпалатные парламенты. Вторая палата, как правило, представляет собой собрание представителей регионов. Если нижняя палата парламента всегда формируется на основе всенародного голосования, то в палату регионов представители могут избираться населением (Сенат в США), могут представлять регионы по должности (главы субъектов федерации и председатели региональных парламентов, представители региональных правительств), могут быть избраны региональными парламентариями. Если депутаты нижней палаты представляют свои регионы пропорционально численности населения, то в верхней палате зачастую реализуется принцип завышенного представительства малочисленных регионов, когда от каждого субъекта федерации работают по два представителя (Бельгия, Россия).

Парламентаризм представляет общество не только в целом, но и во всем его многообразии — в пространстве и динамике во времени. Это гораздо более сложное и многогранное явление, чем простое разделение власти или одномерное коллективное представительство интересов и воли народа. Это определенная шкала вполне реальных социальных ценностей, включающая как общественные, так и личностные приоритеты, включая верховенство права, разделение власти при наличии независимых судов и эффективного парламентского контроля исполнительной власти.

Существование парламента еще не означает существования развитого парламентаризма. Простое наличие представительного и законодательного органа не означает полновесного утверждения парламентаризма как особого социального и политического института современного цивилизованного общества. Парламентаризм предполагает приоритетную роль парламента в структуре власти и во всей системе социального управления и высокий профессионализм его аппарата, в котором заняты многие сотни высококвалифицированных специалистов^[1].

От качества функционирования парламента и принимаемых им законов в итоге зависит действенность господствующего в стране политического и идеологического плюрализма, эффективность разделения власти, профессионализм, политическая ангажированность или коррумпированность парламентариев, то, какие законы.

В контексте сказанного существенное значение приобретает характеристика того, как реализованы идеи парламентаризма в Российской Федерации. Сразу оговоримся, что ни один принцип парламентаризма при разработке Конституции РФ 1993 г. не отвергался ни одной из политических сил. Спор вызывала лишь проблема реализации принципа разделения власти. Главное, на что обращалось внимание тогда и обращается сейчас, так это па несбалансированность власти, на отсутствие надежного механизма «сдержек и противовесов», на большой объем полномочий Президента. При этом делался акцент на двух моментах.

Одни обращали внимание на неприемлемость выведения Президента как главы государства за пределы разделения власти. В результате, как и предполагалось, глава государства сосредоточил в своих руках огромную власть и даже увеличил срок своей легислатуры, оказался не только вне рамок разделения власти, но и вне сколь-нибудь реального социально-политического контроля. В стране фактически была реализована идея президентской формы правления. Сейчас Президент возвышается над всеми ветвями власти, не столько координирует усилия, сколько «подавляет» парламент чрезвычайной обширностью своих полномочий. Естественно, что процент реализации его законодательных инициатив сегодня в семь с лишним раз выше (87,6%) инициатив Государственной Думы (14,1%), Совета Федерации (11,9%) и законодательных органов субъектов РФ (4,8%).

Положение усложняется тем, что механизмы формирования парламента и практики политической борьбы привели к формированию в современном парламенте пропрезидентского большинства в лице «Единой России», которое обеспечивает принятие законодательных инициатив Правительства РФ и Президента, не подвергая их существенной критике и изменениям.

Влияние Государственной Думы на формирование государственной политики крайне незначительно.

Да и общество настроено аналогично — в том, что наш парламент обладает реальной властью, убеждено лишь 22,3% россиян (2007). Что, кстати, вполне устраивает немалое число так называемых выразителей народной воли. Тем более что институт отзыва депутатов аннулирован, от парламентариев не требуется систематически отчитываться перед избирателями. Да и роспуск парламента в его фактически однопартийной конфигурации маловероятен. В стране сложилась так называемая управляемая демократия с мягким авторитарным режимом, причем сложилась вполне легитимно, в условиях многопартийности и идейного плюрализма.

Можно сказать, что в результате реформ в России де-юре сложилась президентско-парламентская, а де-факто — суперпрезидентская форма правления. Президент Российской Федерации обладает полномочиями не просто главы государства, а высшего арбитра и «главного судьи» во всех вопросах внутренней и внешней политики, государственного строительства, взаимоотношений различных ветвей власти, гаранта конституционных прав и свобод человека и гражданина. Его полномочия фактически никем и ничем не ограничены. Складывается впечатление, что российский парламентаризм в такой структуре как бы повисает в воздухе, оказывается ограниченным, хотя президентская вертикаль официально его никак не ущемляет.

Однако процесс становления парламентаризма в России, несмотря на все трудности и противоречия, продолжается, постепенно формируются новые парламентские традиции, утверждаются основы демократического правового социального государства. Законодательные органы теперь не образуют единую вертикаль. Перешли от соединения законодательной и исполнительной власти к их разделению; от аморфного собрания депутатов к четкому структурированию палат по профильным комитетам и депутатским фракциям; от парламента с формальным участием депутатов в законотворческом процессе к постоянно действующему и фактически двухпалатному парламенту.

Тем не менее нельзя не признать, что система нынешнего парламентаризма в современной России пока далека от совершенства. В стране отсутствуют прочные традиции демократии; ощущается недостаточность конституционных полномочий парламента, особенно в части контроля. Вызывает серьезные сомнения реальность независимости и самостоятельности парламентов, причем как на федеральном, так и в еще большей степени на региональном уровне.

Парламенты в центре и на местах постепенно становятся «не местом для дискуссий» — ушли в прошлое времена, когда они были ареной бурных политических споров и идейно-концептуальных столкновений. Проблема парламентаризма осложняется также и тем, что федеральный парламент не имеет правовой опоры в региональных парламентах. В лучшем случае проводятся координационные совещания и семинары по повышению квалификации. В результате все активнее действует закон бумеранга: результат действий оказывается прямо противоположным декларируемым намерениям. Инициативы парламентариев воспринимаются с недоверием и скептицизмом, наталкиваются на серьезное противодействие. В массовом сознании складывается стереотипное восприятие парламента как деструктивной разрушительной силы и весьма обременительной для государства надстройки.

Одним из результатов такого рода парламентского строительства стала прогрессирующая фрустрация общества. Доверие к политическим партиям сегодня не превышает 15−20%, доверие к парламенту колеблется от 30 до 46% (см. еженедельный рейтинг доверия государственным институтам. ВЦИОМ, февраль 2014 г.).

Исходя из всего сказанного, можно заключить, что парламентаризм — это:

• а) особый общественный институт реализации законодательно-представительных полномочий государства, главная задача которого — конструирование единого, органически сплоченного и рационально управляемого правового пространства функционирования всех социальных, политических, экономических и иных институтов общества. Его задача не в том, чтобы идти в фарватере исполнительной власти или лоббистских сил, а в том, чтобы направлять движение общества по правовому руслу, устанавливать должный правовой порядок «для свободного и разумного существования общества в его собственных интересах» (Локк);
• б) особый вид социально-политической практики. Парламентская деятельность — это разновидность труда, которая заключается «в практическом осуществлении государственных функций» по созданию политических, правовых, духовно-нравственных условий для реализации рациональных интересов, законных прав и свобод граждан, для их безопасности и достойной жизни. Это особая публичная политическая деятельность по формированию политического поля законодательного процесса, естественно, требующая высокой культуры и специальных знаний, особого таланта и способностей, четкого определения прав, полномочий и персональной ответственности при реализации функций представительно-законодательных органов различного уровня;
• в) особый вид социально значимой правовой деятельности, которую осуществляет особый социальный слой избранных народом или назначенных по особой процедуре должностных лиц, со своими корпоративными интересами и запросами, своим образом жизни и менталитетом. Депутатский корпус Государственной Думы, члены Совета Федерации, парламентарии местных законодательных органов — это социально-политическое сообщество (несмотря даже на то, что иерархически и организационно они независимы друг от друга) специальным образом отобранных, профессионально подготовленных и наделенных соответствующими полномочиями и правами представителей общества для успешного осуществления представительных и законодательных функций;
• г) особый срез политических отношений, складывающихся в процессе осуществления особых функций политической деятельности по обеспечению связей государства и общества. Парламентская деятельность представляет собой не только социально-политический, но и правовой институт, который обеспечивает диалектическую связь и сбалансированность, с одной стороны, по цепи «гражданин — гражданское общество — парламент — государство», а с другой — по линии «государство — парламент — гражданское общество — гражданин». Парламенты, находясь «между молотом и наковальней» государства и общества, призваны выражать народную волю, защищать интересы избирателей, контролировать реализацию принятых законодательных актов;
• д) специально выстроенная совокупность правовых, организационных и процессуальных институтов, определяющих не только порядок формирования палат парламента, но и их место в процессе реализации целей и задач государства. Этот процесс не ограничивается рамками правового регулирования функций, полномочий, прав, обязанностей и ответственности парламентариев на уровне отдельной личности, а предназначен для исполнения функций и полномочий государства, причем от имени различных классов, социальных слоев, страт и групп населения.

Отсюда понятно, что оптимизация института парламентаризма как особого института демократии и реализации власти народа является одним из ведущих направлений становления новой российской государственности.

• [1] В России в 2010 г. в парламентских структурах работало 31,8 тыс. человек (в том числе в федеральных органах — 4,8 тыс.). Это в 3,5 раза больше, чем было в 1995 г. В составе Государственной Думы и Совета Федерации все парламентарии имели высшее образование, 67 — в возрасте до 40 лет, 2 рабочих, 3 представителя творческой интеллигенции, 73 женщины.