Правовое регулирование банковской деятельности

Законодательная база банковской деятельности

Возникновение и развитие банковской системы привело к необходимости создания правового поля этой сферы деятельности. В странах с развитой экономикой за достаточно продолжительный период времени сложился весьма крупный массив законодательства в виде многообразных законов, инструкций, положений, регулирующих самые разнообразные вопросы осуществления банковской деятельности. В силу этого банковское законодательство занимает одно из ведущих мест в государственном регулировании деятельности банков и банковской системы в целом.

Банковское законодательство — это совокупность гражданско-правовых норм, регулирующих денежные отношения, складывающиеся при осуществлении банками и кредитно-финансовыми учреждениями своей деятельности. Вопросы банковской деятельности находят отражение в конституционном, административном, гражданском, а также уголовном, гражданско-процессуальном, уголовно-процессуальном праве.

Конституционные нормы регулируют вопросы денежно-кредитной политики государства, определяют органы, уполномоченные выполнять функции управления кредитной системой, а также порядок их образования и принципов осуществления поставленных перед ними задач. Например, в соответствии с и. «ж» ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся, в частности, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики. Данное положение означает, что правовое регулирование банковской деятельности может осуществляться только на федеральном уровне. В части 2 ст. 75 Конституции РФ закреплен принцип независимости Банка России от других государственных органов при осуществлении своей основной функции — защиты и обеспечения устойчивости рубля.

Нормы уголовного права обеспечивают защиту от наиболее серьезных и общественно опасных посягательств на права и интересы государства, субъектов, осуществляющих свою деятельность в кредитной сфере, а также физических и юридических лиц, пользующихся услугами банков и иных кредитных учреждений. Уголовный кодекс Российской Федерации (УК РФ) предполагает уголовное преследование в отношении лиц, изготавливающих или сбывающих поддельные деньги и ценные бумаги, а также в отношении должностных лиц органов власти субъектов РФ, выпускающих любые денежные знаки, отличные от официальной денежной единицы, ответственность за подделку пластиковых карт и платежных документов, а также за хищение денег и ценных бумаг, за получение незаконного вознаграждения от граждан за выполнение работ, связанных с обслуживанием населения. Это позволяет привлекать к ответственности банковских служащих за вымогательство, за совершение незаконных сделок с валютными ценностями, а также за сокрытие средств в иностранной валюте, подлежащих обязательному перечислению средств на счета в уполномоченные банки и невозвращение средств в иностранной валюте за границу, за разглашение банковской тайны, а также за незаконную банковскую деятельность и осуществление банковской деятельности без лицензии.

Нормы гражданского законодательства являются правовой базой осуществления банковской деятельности и отражаются в статьях Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ). Они определяют правовые положения субъектов, участвующих в гражданском обороте и осуществляющих свою деятельность в кредитной сфере, проведение государственной регистрации и прекращение деятельности кредитных организаций, общие правила о статусе юридических лиц и право собственности юридических лиц, правила совершения сделок, общие правила о договорах и обязательствах, договоры, применяемые в банковской деятельности, вопросы расчетов, характеристика доверительного управления имуществом, рассматриваются вопросы финансового лизинга.

Нормы административного права содержатся в основных банковских законодательных и подзаконных актах и призваны обеспечить управление банковской системой в целом. Под законодательными актами обычно понимаются как положения действующего банковского законодательства или регулирования (если таковые имеются), так и отдельные инструкции, положения, указания органов банковского контроля, имеющие обязательную силу для всех коммерческих банков. Среди таких законов особое место занимает Закон о Банке России, который установил правовой статус Банка России, принципы его организации, основные задачи и функции, взаимоотношение с органами государственной власти, систему органов управления Банка России и их компетенцию, порядок отчетности Банка России, принципы организации наличного денежного обращения, осуществление и основные инструменты денежно-кредитной политики, перечень операций Банка России, основные принципы и способы банковского регулирования и надзора, принципы организации безналичных расчетов, порядок вступления в силу нормативных актов, статус, права и обязанности служащих Банка России. Немаловажное значение имеет и Закон о банковской деятельности, который установил понятие кредитной организации, банка и небанковских кредитных организаций, банковской системы РФ, определил перечень банковских операций, особенности деятельности кредитных организаций на рынке ценных бумаг, принципы взаимоотношений кредитных организаций с клиентами и государством, порядок создания кредитной организации, ее регистрации и лицензирования, основания для отзыва лицензий, порядок открытия филиалов и представительств, принципы обеспечения стабильности деятельности кредитных организаций, банковскую тайну, антимонопольные правила, принципы организации сберегательного дела, организация отчетности кредитной организации.

Важным шагом к формированию в России цивилизованной, соответствующей общепризнанным мировым стандартам системы признания кредитных организаций несостоятельными (банкротами) стало принятие Федерального закона от 25 февраля 1999 г. № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» (далее — Закон о банкротстве кредитных организаций). Он устанавливает порядок и условия осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций, а также особенности оснований и процедур признания кредитных организаций несостоятельными (банкротами) и их последующей ликвидации. Отношения, связанные с несостоятельностью (банкротством) кредитных организаций, не урегулированные данным законом, регулируются Федеральным законом от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)». В соответствии с Законом о банкротстве кредитных организаций кредитная организация считается неспособной удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность, но уплате обязательных платежей, если соответствующие обязанности не исполнены ею в течение четырнадцати дней после наступления даты их исполнения и (или) стоимость имущества (активов) кредитной организации недостаточна для исполнения се обязательств перед кредиторами и (или) обязанности по уплате обязательных платежей. Особое внимание в данном законе уделено мерам по предупреждению банкротства, которые проводятся до отзыва лицензии на осуществление банковских операций. К числу указанных мер относятся:

• — финансовое оздоровление кредитной организации;
• — назначение временной администрации по управлению кредитной организацией;
• — реорганизация кредитной организации.

Созданная в нашей стране система страхования вкладов нашла свое законодательное отражение в Федеральных законах от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» (далее — Закон о страховании вкладов) и от 29 июля 2004 г. № 96-ФЗ «О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» .

В целях обеспечения реализации единой государственной валютной политики, устойчивости национальной валюты и стабильности внутреннего валютного рынка был принят Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» (далее — Закон о валютном регулировании), где определено понятие валютных операций. Кроме того, данный закон предусматривает разграничение полномочий по регулированию валютных операций между Правительством РФ и Банком России, проведение расчетов между резидентами и нерезидентами по операциям с внутренними и внешними ценными бумагами как в рублях, так и в иностранной валюте, покупку-продажу иностранной валюты и чеков (в том числе дорожных чеков), номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, только через уполномоченные банки.

Важное значение для налаживания кредитных отношений и построения современной экономики в целом имеет Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 218-ФЗ «О кредитных историях» (далее — Закон о кредитных историях). Он принят с целью создания и определения условий для формирования, обработки, хранения и раскрытия бюро кредитных историй информации, характеризующей своевременность исполнения заемщиками своих обязательств по договорам займа (кредита), повышения защищенности кредиторов и заемщиков за счет общего снижения кредитных рисков, повышения эффективности работы кредитных организаций. Закон о кредитных историях направлен на снижение затрат банков при оценке кредитоспособности заемщиков и, как следствие, на снижение стоимости выдаваемых кредитов. Важную роль в реализации указанного закона играет Банк России, структурное подразделение которого (Центральный каталог кредитных историй) призвано выполнять функцию единого информационного центра, в котором можно бесплатно получить информацию о том, в каком бюро кредитных историй находится информация о конкретном субъекте кредитной истории. Основная цель бюро кредитных историй состоит в накоплении определенного перечня информации, характеризующей платежную дисциплину заемщика по исполнению договоров займа (кредита) и в совокупности составляющей кредитные истории юридических и физических лиц для ее последующей передачи лицам, получившим согласие на получение кредитного отчета для заключения договора займа (кредита).

Практически весь спектр деятельности кредитной организации законодательно регламентирован. Так, наиболее важными законами, регулирующими порядок создания, лицензирования, реорганизации и ликвидации банков и кредитных организаций, являются Закон о Банке России, Закон о банковской деятельности, Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах», Закон о банкротстве кредитных организаций, Закон о страховании вкладов, Федеральный закон от 3 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью», а также ГК РФ.

Данные законы служат базой для нормативных документов, разработанных Банком России, регулирующих деятельность кредитных организаций. В частности, это Инструкции Банка России от 2 апреля 2010 г. № 135-И «О порядке принятия Банком России решения о государственной регистрации кредитных организаций и выдаче лицензий на осуществление банковских операций», от 21 февраля 2007 г. № 130-И «О порядке получения предварительного согласия Банка России на приобретение и (или) получение в доверительное управление акций (долей) кредитной организации», от 10 марта 2006 г. № 128-И «О правилах выпуска и регистрации ценных бумаг кредитными организациями на территории Российской Федерации» (далее — Инструкция Банка России № 128-И), от 11 ноября 2005 г. № 126-И «О порядке регулирования отношений, связанных с осуществлением мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций», Положения Банка России от 19 июня 2009 г. № 338-П «О порядке и критериях оценки финансового положения физических лиц — учредителей (участников) кредитной организации», от 19 июня 2009 г. № 337-П «О порядке и критериях оценки финансового положения юридических лиц — учредителей (участников) кредитной организации», от 29 октября 2008 г. № 325-П «Об особенностях выпуска (дополнительного выпуска) и регистрации акций банка при осуществлении Центральным банком Российской Федерации (Банком России) и государственной корпорацией „Агентство по страхованию вкладов“ мер по предупреждению банкротства банка, являющегося участником системы обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», от 9 ноября 2005 г. 279-П «О временной администрации по управлению кредитной организацией», от 4 июня 2003 г. 230-П «О реорганизации кредитных организаций в форме слияния и присоединении» и др.

Различные аспекты проведения коммерческими банками операций регламентируются наряду с вышеуказанными и другими нормативными актами Банка России. В первую очередь к ним относится Инструкция Банка России от 16 января 2004 г. № 110-И «Об обязательных нормативах банков» (далее — Инструкция Банка России № 110-И), которая содержит ряд обязательных нормативов деятельности банков, среди которых: норматив достаточности капитала; максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков; максимальный размер крупных кредитных рисков; максимальный размер кредитов, гарантий, поручительств, выданных банком своим участникам, нормативы ликвидности. Кроме этого стоит назвать Инструкцию Банка России от 31 марта 1997 г. № 59 «О применении к кредитным организациям мер воздействия» (далее — Инструкция Банка России № 59), Положения Банка России от 16 октября 2008 г. № 323−11 «О предоставлении Банком России российским кредитным организациям кредитов без обеспечения», от 26 марта 2004 г. № 254-П «О порядке формирования кредитными организациями резервов на возможные потери по ссудам, по ссудной и приравненной к ней задолженности», от 3 ноября 2009 г. № 346-П «О порядке расчета размера операционного риска», от 14 ноября 2007 г. № 313-П «О порядке расчета кредитными организациями величины рыночного риска», от 20 марта 2006 г. № 283-П «О порядке формирования кредитными организациями резервов на возможные потери», от 10 февраля 2003 г. № 215-П «О методике определения собственных средств (капитала) кредитных организаций» .

Платежи наличными деньгами независимо от их доли в общем объеме платежей остаются логически первой, исходной, наиболее простой и нередко незаменимой формой платежей. Базовый документ, в котором выражен такой подход к работе байков и иных предприятий, организаций и учреждений с наличными деньгами, — это Положение Банка России от 12 октября 2011 г. № 373-П «О порядке ведения кассовых операций с банкнотами и монетой Банка России на территории Российской Федерации» .

Расчетно-платежные операции в РФ проводятся по единым правилам, устанавливаемым законодательством и нормативными актами, издаваемыми главным образом Банком России. К последним следует отнести, прежде всего, Положения от 3 октября 2002 г. № 2-П «О безналичных расчетах в Российской Федерации», от 1 апреля 2003 г. № 222-П «О порядке осуществления безналичных расчетов физическими лицами в Российской Федерации», от 24 февраля 2008 г. № 318-П «О порядке ведения кассовых операций и правил хранения, перевозки и инкассации банкнот и монеты Банка России в кредитных организациях на территории Российской Федерации». Названные документы допускают проведение безналичных платежей в следующих формах:

• 1) платежными поручениями;
• 2) чеками;
• 3) аккредитивами;
• 4) по инкассо;
• 5) платежными картами.

Клиенты могут выбирать любую из допустимых форм безналичных платежей исходя из собственных интересов. Банк не вправе препятствовать осуществлению расчетов и платежей в формах, предусмотренных в договорах контрагентов. Платежи проводятся при наличии на счетах клиентов-плательщиков собственных средств, если иное не оговорено между банком и владельцем счета.

Валютное законодательство РФ включает в себя отдельные положения Закона о банковской деятельности, Закона о Банке России, Федерального закона от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (далее — Закон о противодействии отмыванию доходов), Закон о валютном регулировании, а также Инструкции Банка России от 16 сентября 2010 г. № 136-И «О порядке осуществления уполномоченными банками (филиалами) отдельных видов банковских операций с наличной иностранной валютой и операций с чеками (в том числе дорожными чеками), номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, с участием физических лиц», от 15 июня 2004 г. № 117-И «О порядке представления резидентами и нерезидентами уполномоченным банкам документов и информации при осуществлении валютных операций, порядке учета уполномоченными банками валютных операций и оформления паспортов сделок», Положение Банка России от 1 июня 2004 г. № 258-П «О порядке представления резидентами уполномоченным банкам подтверждающих документов и информации, связанных с проведением валютных операций с нерезидентами по внешнеторговым сделкам, и осуществления уполномоченными банками контроля за проведением валютных операций» и ряд других нормативных актов.

Функционирование рынка ценных бумаг в целом и деятельность на нем банков регламентируются нормами ряда законов, а также нормативными актами ФСФР России и Банка России. К ним, в частности, относятся Федеральные законы от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» (далее — Закон о рынке цепных бумаг), от 11 марта 1997 г. № 48-ФЗ «О переводном и простом векселе» (далее — Закон о векселе), от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», от 5 марта 1999 г. X" 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг», от 11 ноября 2003 г. № 152-ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах» (далее — Закон об ипотечных ценных бумагах). Также применяются Инструкция Банка России Х> 128-И, Положение Банка России от 25 марта 2003 г. № 219-П «Об обслуживании и обращении выпусков федеральных государственных ценных бумаг» и др. Из документов ФСФР России, имеющих непосредственное отношение к деятельности банков на рынке ценных бумаг, на сегодняшний день важнейшим можно считать Положение о лицензионных требованиях и условиях осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, утвержденное приказом ФСФР России от 27 июля 2010 г.

Законодательная база по осуществлению банками дополнительных операций состоит главным образом из норм ГК РФ. Особые законы посвящены операциям лизинга и операциям с драгоценными металлами. В то же время кредитные учреждения в своей деятельности должны руководствоваться не только законами, специально к ним относящимися, но и законами, регулирующими имущественный оборот вообще (например, залоговое право), а также рядом норм международного права.

Не обойдено стороной и правовое обеспечение контроля и надзора за банковской деятельностью, основывающееся не в последнюю очередь на Базельских принципах эффективного банковского надзора. Основой выступают основные федеральные законы и нормативные документы Банка России, среди которых названные выше инструкции, положения. Особое место в этой сфере занимают Инструкции Банка России № 110-И и № 59, а также Положения Банка России от 7 сентября 2007 г. № 310-П «О кураторах кредитных организаций» и от 16 декабря 2003 г. № 242-П «Об организации внутреннего контроля в кредитных организациях и банковских группах» .

Несмотря на довольно большое количество законодательных и нормативных актов, действующих в РФ, банковское законодательство все же не в полной мере соответствует нынешней экономической ситуации и международному уровню правового регулирования общественных отношений в данной области. Из этого вытекает необходимость совершенствования банковского законодательства России.