Налоговый кодекс – основной налоговый закон Российской Федерации

Начало налоговой системы РФ как самостоятельного суверенного государства относится к 1991 г. В СССР в условиях жестко централизованной системы управления налоговая система отсутствовала, хотя и существовали ее отдельные элементы.

Налоги как таковые были установлены для личных доходов граждан, а также для кооперативного и частного секторов, доля которых в экономике была исключительно мала и не играла практически никакой роли. Только во второй половине 1980;х гг. стали образовываться предприятия других форм собственности (акционерные, с участием иностранного капитала, совместные и др.) и началось постепенное изменение экономического строя общества, в Советском Союзе появились первые признаки налоговой системы. В соответствии с Законом СССР от 14 июня 1990 г. «О налогах с предприятий, объединений и организаций» с 1 января 1991 г. установлен ряд налогов, в том числе налог на прибыль, налог с оборота и некоторые другие.

В эго же время проводится широкомасштабная налоговая реформа. В декабре 1991 г. принимаются законы РФ, ставшие фундаментом налоговой системы РФ: от 6 декабря 1991 г. № 1992;1 «О налоге па добавленную стоимость»: от 7 декабря 1991 г. № 1998;1 «О подоходном налоге с физических лиц»; от 27 декабря 1991 г. № 2116−1 «О налоге на прибыль предприятий и организаций» и № 2118−1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» .

Законом РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» были заложены основные принципы существующей в настоящее время российской налоговой системы, которая была введена в действие с 1 января 1992 г. Ее формирование заняло буквально несколько месяцев и осуществлялось фактически путем копирования западных налоговых систем, в первую очередь, германской. Одновременно были заложены принципы налогообложения, приспосабливающие налоговую систему РФ к реалиям экономики переходного периода. В результате получился симбиоз западных образцов и российских особенностей. Сложность формирования налоговой системы обусловливалась тем, что экономика в те годы не базировалась собственно на рыночных отношениях. Она находилась в некоем переходном периоде с соответствующими ему противоречиями, с неполной ясностью конечных целей и путей их достижения. Это послужило причиной считать нестабильной вновь созданную налоговую систему, как и все другие элементы новой системы экономических отношений.

Тем не менее, со всеми присущими ей недостатками, проблемами и противоречиями она стала основой для построения в дальнейшем системы цивилизованных отношений государства и налогоплательщика. В первые годы реформ, в условиях высокой инфляции и глубоких структурных изменений в экономике, налоговая система выполняла свою определенную роль, обеспечивая минимальные потребности государства по поступлению финансовых ресурсов в бюджеты всех уровней. Вместе с тем по мере дальнейшего углубления рыночных преобразований недостатки действующей налоговой системы становились все более заметными, а ее несоответствие происходящим в экономике изменениям все более очевидным.

Требовалось ее реформирование, практическое осуществление которого началось в 1998 г. с принятием первой (Общей) части НК РФ, введенной в действие с 1 января 1999 г. Часть первая НК РФ регламентировала важнейшие положения налоговой системы РФ. В частности, был установлен перечень действующих налогов и сборов, порядок их введения и отмены, а также весь комплекс взаимоотношений государства с налогоплательщиками и их агентами.

Однако принятие первой части НК РФ не обеспечило всестороннего решения принципиальных вопросов конкретного применения федеральных, региональных и местных налогов и сборов, поэтому в 2000 г. была принята вторая (Специальная) часть НК РФ. Введенные в действие с 1 января 2001 г. четыре главы посвящены НДС, НДФЛ, акцизам и ЕСН^[1]. Предусматривался порядок исчисления и уплаты конкретных налогов, входящих в систему налогов и сборов России.

Формирование налоговой системы продолжается несколько лет и пока еще полностью не завершено. Из 18 глав второй части НК РФ к настоящему времени принято 17. Не включен в НК РФ НИФЛ. Порядок исчисления и уплаты данного налога до сих пор регулируется отдельным законом, принятым еще в 1991 г.

Вместе с тем можно утверждать, что НК РФ в настоящее время является основным инструментом реализации задач в области налоговой политики. Он представляет собой систематизированный свод законодательных норм, регулирующих налоговые отношения в Российской Федерации.

Принятие НК РФ способствовало созданию и построению единой налоговой системы РФ, обеспечивающей сбалансированность как общегосударственных, так и частных интересов. Решение этой задачи обеспечивается за счет установления закрытого перечня налогов и сборов с сокращением их общего числа, а также за счет максимальной унификации действующих режимов исчисления и порядка уплаты различных налогов и сборов.

Следует отметить, что с принятием НК РФ обеспечено формирование единой правовой базы налогообложения, систематизированы действовавшие ранее нормы и положения, регулирующие процесс налогового производства, путем приведения их в формализованную, единую, логически цельную и согласованную систему. Устранены также такие недостатки существовавшей до принятия НК РФ налоговой системы, как многочисленность и противоречивость нормативных документов, отсутствие достаточных правовых гарантий для участников налоговых отношений. Необходимо подчеркнуть, что до принятия Кодекса, кроме законодательных органов, право издания актов, регулирующих налоговые отношения, имели Правительство РФ и многочисленные федеральные и региональные органы исполнительной власти. К моменту принятия части первой НК РФ в стране действовало более тысячи нормативных документов по налогообложению, включая инструкции, письма, телеграммы, разъяснения налоговых и финансовых органов. С принятием Кодекса все эти ведомственные подзаконные акта были отменены. НК РФ не предусматривает издания ни инструкций, ни ведомственных писем, ни разъяснений и других толкований налоговых органов.

Кодекс юридически однозначно регулирует весь комплекс проблем, возникающих между налогоплательщиком и налоговыми органами. Это позволяет налогоплательщику четко знать «правила игры» и избежать, что невозможно было ранее, произвола со стороны фискальных служб. Тем самым полномочия исполнительных органов власти жестко ограничиваются исключительно теми вопросами, которые им делегированы НК РФ.

В частности, предусмотрено большое количество процессуальных положений, которые призваны вывести на качественно новый уровень весь процесс налогообложения. Установлены формы и методы налоговых проверок, строго определен перечень государственных органов, уполномоченных их проводить. Четко регламентированы правила и процедуры налоговых проверок, определены сроки их осуществления, поставлены жесткие ограничения на проведение повторных проверок.

Кодекс установил порядок введения в действие и отмены налогов и сборов, изменения правил налогообложения. Налог считается установленным лишь в том случае, когда определены все без исключения основные элементы налогообложения, в том числе налоговая база, объект налогообложения, налоговая ставка, порядок исчисления и сроки уплаты налога. При этом налоги в Российской Федерации, а также все изменения в налоговое законодательство должны устанавливаться отдельными федеральными законами и не могут включаться в тексты федеральных законов, изменяющих, приостанавливающих или отменяющих другие законодательные акты.

Кодексом установлено также, что законы о налогах не могут вступать в силу ранее, чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования. При этом предусмотрено, что по соответствующему налогу закон может вступить в силу не ранее первого числа очередного налогового периода по данному налогу. Поясним это положение на примере НДФЛ. По данному налогу налоговый период составляет один календарный год. Допустим, что закон о поправках в НК РФ в части этого налога был опубликован в официальной печати 15 декабря 2011 г. Согласно приведенному выше положению он может быть введен в действие не ранее 1 января 2013 г.

В том случае, если же закон ухудшает положение налогоплательщиков (устанавливает новые налоги, повышает налоговые ставки, отягчает ответственность за нарушение налогового законодательства и т. д.), то он согласно Кодексу не может иметь обратной силы. В том же случае, если закон улучшает положение налогоплательщиков, то он может иметь обратную силу.

Поясним эти положения на условном примере. В ноябре 2011 г. опубликован закон, в соответствии с которым снижается ставка НДФЛ и одновременно отменяются отдельные льготы по данному налогу. В части отмены налоговых льгот закон может быть введен в действие не ранее 1 января 2012 г., так как это ухудшает положение налогоплательщиков. Что касается снижения ставки налога, то в этой части закон может иметь обратную силу, т. е. он может быть введен в действие в любое время, в том числе и с 1 января 2010 или 2011 г.

Немаловажное значение имеет то обстоятельство, что в НК РФ четко прописаны права и обязанности как налогоплательщиков, так и государства в лице его контрольных органов. Это позиционирует налоговое правовое поле, вводит в законодательное русло процесс налоговых взаимоотношений, улучшает налоговое администрирование. Подробно вопросы взаимоотношений налогоплательщиков и государственных контролирующих органов будут рассмотрены в следующей главе учебника.

Впервые за все время действия налоговой системы России установлен четкий порядок возможного изменения срока уплаты налогоплательщиком налогов. Изменение срока уплаты налога осуществляется в виде отсрочек, рассрочек и инвестиционного налогового кредита. НК РФ оговаривает платность за предоставленные отсрочки или рассрочки уплаты налогов, за исключением изменения срока уплаты налога по отдельным основаниям, в том числе связанным с недофинансированием из государственного бюджета или неоплатой государственного заказа.

В Кодексе предусмотрены также конкретные сроки возврата налоговым органом излишне взысканных с налогоплательщика или излишне уплаченных им самостоятельно сумм налога. При нарушении налоговым органом установленного срока возврат этих сумм осуществляется с уплатой налогоплательщику соответствующих процентов.

В НК РФ четко прописана система штрафных санкций за нарушение налогового законодательства. Важно подчеркнуть, что ранее действовавшие необоснованно жесткие нормы ответственности за налоговые нарушения существенно смягчены. При этом Кодексом установлены более четкие и конкретные формулировки составов налоговых нарушений.

Таким образом, принятие НК РФ обеспечивает реальную гарантию того, что каждый из участников налоговых отношений четко знает, кто, когда и при каких обстоятельствах вправе или обязан предпринять те или иные действия и какова должна быть реакция на эти действия.

Благодаря указанным положениям НК РФ налоговая система стала более понятной и простой. НК РФ при этом в значительной степени максимально унифицирует налоговые базы и правила исчисления и порядка уплаты отдельных налогов и, как следствие, — упрощает налогообложение.

Важнейшее значение НК РФ состоит в том, что он обеспечивает стабильность налоговой системы. Создана определенность в объемах налоговых платежей для налогоплательщиков на длительный период. Также обеспечена относительно долгосрочная предсказуемость в комплексе взаимоотношений между налогоплательщиками и государственными органами налогового контроля.

Указанная стабильность обеспечивается, в первую очередь, за счет того, что перечень региональных и местных налогов стал исчерпывающим, т. е. ни один орган законодательной власти субъекта РФ и представительный орган местного самоуправления не имеет права ввести ни одного налога, не предусмотренного НК РФ. Это качественно изменило условия хозяйствования для налогоплательщиков, достаточно резко повысило их уверенность в неизменности налоговой системы на конкретную перспективу.

Стабильность налоговой системы в определенной мере гарантируется за счет законодательно установленного порядка введения в действие и отмены налогов и сборов, изменения правил налогообложения, а также установленного в Кодексе порядка введения во времени в действие законов о налогах и сборах.

Принципиальная направленность НК РФ — снижение общей налоговой нагрузки на экономику и более равномерное ее распределение на всех налогоплательщиков.

Это обеспечено, в первую очередь, за счет сокращения количества налогов, а также путем ликвидации оборотных налогов, уплачиваемых с выручки.

Наиболее серьезное влияние на снижение налогового бремени оказало снижение налоговых ставок. Для реализации целей налоговых преобразований Кодексом отменена прогрессивная шкала налогообложения с одновременным существенным снижением ставки налога на доходы физических лиц.

С 20 до 18% снижена также ставка налога на добавленную стоимость, что позволило увеличить оборотные средства налогоплательщиков более чем на 100 млрд руб. в расчете на год.

Самые революционные изменения в части налоговых ставок произошли по налогу на прибыль организаций. Существовавшая до принятия НК РФ предельная ставка налога в размере 35% снижена до 24%, а с 1 января 2009 г. — до 20%.

Большое значение НК РФ состоит в формировании справедливой налоговой системы. Указанная задача была решена, прежде всего, за счет сокращения огромного количества бессистемно действовавших налоговых льгот. Налоговые льготы нарушали основополагающий принцип налогообложения — принцип справедливости по отношению к тем участникам экономической деятельности, которые не пользуются налоговыми привилегиями. Общеизвестно, что льготный режим для одних налогоплательщиков неизбежно означает дополнительное фискальное давление для других. Кроме того, многие из действовавших налоговых льгот были недостаточно эффективны и зачастую не достигали тех адресатов, для которых они вводились. Одновременно наличие таких льгот способствовало созданию недобросовестным налогоплательщикам возможностей для ухода от налогообложения.

Напротив, отмена преобладающего большинства, как правило, неоправданных налоговых льгот привела к росту собираемости налогов за счет перекрытия имеющихся каналов ухода от налогообложения. Общая либерализация налоговой системы и заметное усиление защищенности налогоплательщиков призваны способствовать возврату в легальную сферу капиталов, ушедших «в тень» или вывезенных в последние годы за рубеж.

Вместе с тем отмена большей части льгот не означает, что в результате налоговая система страны не будет выполнять распределительную и стимулирующую функции. Разумеется, в НК РФ сохранены принципиальные льготы, направленные на внедрение достижений науки и техники, а также связанные с осуществлением благотворительной деятельности, защитой малоимущих и слабо защищенных граждан страны.

Осуществление всего комплекса указанных мер способствовало возрастанию справедливости налоговой системы за счет выравнивания условий налогообложения для всех налогоплательщиков.

Формирование справедливой налоговой системы обеспечивается, кроме того, оптимальным налоговым администрированием. Оно направлено на уменьшение величины затрат по фактической реализации процесса налогообложения как со стороны налогоплательщиков, так и со стороны государственных органов налогового контроля. Иначе говоря, принципы налогового администрирования ориентированы Кодексом одновременно и на максимально возможный сбор налогов, и на минимизацию соответствующих издержек, включая административное бремя на налогоплательщиков.

Налоговый кодекс РФ является основой формирования рациональной налоговой системы. Это достигается, прежде всего, посредством соблюдения финансового равновесия между обеспечением фискальных потребностей государства и неснижением долгосрочных стимулов налогоплательщиков к предпринимательской деятельности при постоянном поиске ими путей повышения эффективности хозяйствования.

Одновременно НК РФ направлен на создание условий для нормальной работы каждого хозяйствующего субъекта на основе оптимальной величины налоговой нагрузки на него. Уровень налоговой нагрузки, установленный Кодексом, не оказывает негативного воздействия на производственную и инвестиционную активность налогоплательщика и не допускает свертывания его экономической деятельности.

Кроме того, НК РФ предусматривает всесторонний учет неоднородности развития отдельных секторов экономики. С этой целью законодательно устанавливаются для отдельных категорий налогоплательщиков специальные налоговые режимы, предусматривающие их освобождение от уплаты большинства налогов. К ним относятся, в первую очередь, предприятия и организации малого бизнеса, сельскохозяйственные организации. Несомненно, указанные режимы в большей степени способствуют созданию более рациональной системы налогообложения, приспосабливая ее к индивидуальным особенностям деятельности этой категории налогоплательщиков.

• [1] Глава 24 «Единый социальный налог» утратила силу с 1 января 2010 г. согласно Федеральному закону от 24 июля 2009 г. № 213-ΦЗ.