Доктринальное определение структуры банковской системы

Доктринальное определение структуры банковской системы шире, чем определение, которое закреплено в ч. 1 ст. 2 Закона о банках. Рассмотрим доктринальное определение банковской системы.

Структурные элементы доктринального понятия банковской системы. Доктринальное определение понятия банковской системы включает не только те элементы внутренней структуры банковской системы, которые закреплены в ч. 1 ст. 2 Закона о банках, но и внешнюю часть банковской системы (дочерние кредитные организации и филиалы кредитных организаций, созданные за рубежом). Кроме того, как уже говорилось, доктринальное определение, о котором идет речь, включает также и некоторые организации, которые либо влияют на банковскую систему, но не входят в ее структуру, либо работают в качестве банков, но без лицензий, на основе международного договора или по каким-то иным юридическим основаниям.

Начнем с внешней части банковской системы.

Зарубежная часть российской банковской системы

Банковская система имеет не только внутренний аспект, который закреплен в самом Законе о банках как ее структура, но и внешний. Отдельные элементы внешней части банковской системы так или иначе закреплены в других его статьях. Федеральный закон предусматривает, что российские кредитные организации вправе в том порядке, который определяет Банк России своими нормативными актами, открывать филиалы и представительства на территории иностранного государства.

Согласно ст. 35 Закона о банках кредитные организации вправе создавать дочерние организации за рубежом и открывать там филиалы с разрешения Банка России, а представительства — в уведомительном порядке. В ст. 35 «Филиалы, представительства и дочерние организации кредитной организации на территории иностранного государства» определено, что кредитная организация, имеющая генеральную лицензию^[1], может с разрешения Банка России создавать на территории иностранного государства филиалы и после уведомления Банка России — представительства. Кроме того, кредитная организация, у которой есть генеральная лицензия, может с разрешения и в соответствии с требованиями Банка России иметь на территории иностранного государства дочерние организации^[2].

В Законе о банках говорится, что «Банк России не позднее трехмесячного срока с момента получения соответствующего ходатайства сообщает заявителю в письменной форме о своем решении — согласии или отказе. Отказ должен быть мотивирован. В случае если Банк России не сообщил о принятом решении в течение указанного срока, соответствующее разрешение Банка России считается полученным» .

На мой взгляд, такой подход законодателя не аргументирован. Непонятно, какими критериями руководствуется Банк России, когда он мотивирует отказ. Они в Законе о банках не указаны. Ведь если Банк России укажет, что открытие филиала за рубежом нецелесообразно, то это будет просто его воля и не более того. А сам Банк России имеет дочерние организации за рубежом. Нет гарантии, что Банк России попросту не пожелает создавать себе конкурента на этом рынке. Опять же возникает вопрос о правомерности участия Банка России в капиталах некоторых кредитных организаций. Конституция РФ, закрепляя норму о недопустимости нарушения конкуренции, в этом отношении никаких исключений не делает.

Между зарубежными банками, зарубежными филиалами и зарубежными представительствами и теми банками, которые их создали, поддерживаются системные взаимосвязи. Есть с ними связь и со стороны Банка России, который осуществляет над ними банковский надзор. Конечно, этот надзор специфичен в том отношении, что он в основном реализуется посредством изучения отчетов тех кредитных организаций, которые создали дочерние кредитные организации и филиалы за рубежом. Но тем не менее, выдавая разрешение кредитной организации на создание дочерних банков за рубежом, Банк России берет с них письменное согласие на проведение уполномоченными представителями Банка России проверки дочерней организации^[3].

В п. 2.2 Положения Банка России № 290-П определено: «При рассмотрении ходатайства о выдаче Разрешения, Банк России принимает во внимание экономическую обоснованность проекта учреждения банком дочерней организации на территории иностранного государства (приобретения статуса основного общества в отношении действующего юридического лица — нерезидента, в котором он будет иметь возможность в силу преобладающего участия в уставном капитале, либо в соответствии с заключенным договором, либо иным образом определять решения, принимаемые органами управления данной организации)». И далее подчеркивается, что «указанный проект признается экономически обоснованным, если есть перспективы долговременного существования дочерней организации как финансово устойчивой организации» .

Банк России может мотивировать свой отказ экономической необоснованностью создания кредитной организации.

Возникает вопрос, почему в условиях рыночных отношений за кредитную организацию решает кто-то другой, насколько обоснованы ее решения? Ведь согласно основополагающему принципу гражданского права каждая кредитная организация действует по своей воле и в своем интересе. Здесь же ею командует субъект, который, кстати, не представляет публичные интересы всего общества, поскольку не является органом государственной власти.

Банковские группы и банковские холдинги

В банковской системе существуют банковские подсистемы. Они возникают в результате интеграции бизнеса. Их наличие говорит о зрелости банковской системы. Это банковские группы и банковские холдинги. И хотя они не указаны в ст. 2 Закона о банках, их следует включать в доктринальное понятие банковской системы. Ведь они имеют существенное значение для развития банковской системы в целом.

Различия между понятиями банковской группы и банковского холдинга закреплены в ст. 4 Закона о банках. Они предоставляют в Банк России консолидированную отчетность, что тоже предусмотрено федеральным законом, и на этом мы остановимся подробнее, когда будем рассматривать соответствующий вопрос правового статуса кредитной организации. Отличие банковской группы от банковского холдинга помимо прочего состоит в том, что во главе банковской группы находится одна из кредитных организаций, а во главе банковского холдинга — некредитная организация (подробнее см. ст. 4 Закона о банках).

Однако все это имеет юридическое значение (в смысле необходимости отчетов) только в том случае, если банковская группа, холдинг подпадают под те их определения, которые закреплены в ст. 4 Закона о банках. Но могут быть и такие объединения, которые под признаки этой статьи не подпадают. Интеграция бизнеса может приобретать различные формы. И не нужно пытаться втиснуть все это многообразие в какие-то формальные рамки с помощью норм права.

Союзы и ассоциации кредитных организаций

Кредитные организации могут создавать не осуществляющие банковских операций союзы и ассоциации кредитных организаций, не преследующие цели извлечения прибыли, которые регистрируются в порядке, установленном законодательством РФ для некоммерческих организаций (ст. 3 Закона о банках). Они не являются кредитными организациями и им соответственно не находится место в структуре банковской системы, закрепленной в ст. 2 Закона о банках, но они тоже охватываются доктринальным понятием банковской системы.

Агентство по страхованию вкладов (АСВ)

В структуру банковской системы не входит также и АСВ, так как оно является государственной корпорацией. А в ст. 2 Закона о банках есть только один элемент, который мог бы для него подходить, — кредитные организации. Но кредитные организации — это хозяйственные общества. А государственная корпорация — это иная организационно-правовая форма юридического лица. Получается, что для АСВ нет места в легальном определении банковской системы.

Вместе с тем АСВ имеет ряд функций в отношении банковской системы, которые предусмотрены в Законе о страховании вкладов. В частности, его сотрудники могут включаться в состав комиссий Банка России, проверяющих кредитные организации в порядке банковского надзора. Есть и ряд других функций АСВ, предусмотренных Законом о страховании вкладов и другими банковскими законами, реализация которых позволяет ему оказывать значительное влияние на состояние банковской системы. В этом смысле АСВ входит в доктринальное понятие банковской системы.

Международные банки

Международные банки, созданные на территории России в соответствии с договорными отношениями, могут не являться частью банковской системы в том случае, если они действуют без банковской лицензии и не подпадают под надзор Банка России. Такое положение может быть предусмотрено международным договором.

На наш взгляд, такие ситуации должны предусматриваться в Законе о банках. Пока же в нем об этом ничего нс сказано. Получается, что такие банки, находясь на территории России, тем не менее не попадают под банковский надзор Банка России.

В России с 1996 г. действует Межгосударственный банк. Банк России заключил с ним соглашение «О порядке и правилах совершения межгосударственным банком банковской деятельности», которое действует с 2 декабря 1996 г. (оно было опубликовано 26.10.1999 в Вестнике Банка России № 64, т. е. не сразу). В нем предусматривается, что на Межгосударственный банк не распространяется гл. X Закона о Банке России. Банк России действовал на основании заключенного соглашения между Правительством РФ и Межгосударственным банком. Данное соглашение было ратифицировано Федеральным законом от 19.07.1997 № 103-?3 «О ратификации соглашения между Правительством Российской Федерации и межгосударственным банком об условиях пребывания Межгосударственного банка на территории Российской Федерации». Ситуация на мой взгляд очень интересная, учитывая, что через него проходят расчеты, платежи, и по его же Уставу он сам осуществляет над собой банковский надзор. Всем сотрудникам этого банка и членам их семей предоставлен дипломатический иммунитет, а значит, также иммунитет от обысков и выемок.

В Федеральном законе от 19.07.1997 № 103-?З указано: «Российская Федерация исходит из того понимания, что привилегии и иммунитеты, предоставленные Межгосударственному банку Российской Федерации, не освобождают Межгосударственный банк и его должностных лиц от гражданско-правовой ответственности по сделкам с резидентами Российской Федерации, а также должностных лиц Межгосударственного банка от уголовной ответственности в случае совершения ими преступлений, являющихся таковыми по законодательству Российской Федерации». Но при этом были оставлены все остальные положения об иммунитете, например, от обысков и выемок.

Соглашение об учреждении Межгосударственного банка датировано 22 января 1993 г., т. е. оно было заключено государствами-участниками еще до принятия Конституции РФ. В ст. 1 Соглашения установлено, что государства-участники договорились о нижеследующем:

" 1. Образовать Межгосударственный банк, далее — Банк.

Учредителями (членами) Банка являются государства рублевой зоны и государства, имеющие свою национальную валюту и принимающие участие в системе многосторонних расчетов, в лице правительств и центральных (национальных) банков Договаривающихся Сторон.

2. Банк обеспечивает организацию и осуществление многосторонних расчетов между центральными (национальными) банками в связи с торговыми и иными операциями.

Банк в пределах предоставляемых ему Договаривающимися Сторонами полномочий осуществляет координацию денежно-кредитной политики участников Соглашения в целях содействия экономическому сотрудничеству и развитию экономики.

• 3. Органом управления Банка является Совет Банка, в состав которого входит по одному полномочному представителю от члена Банка. Решения Совета Банка принимаются в порядке, определяемом Уставом Банка.
• 4. Расчеты, проходящие через Банк, выполняются в рублях, эмитируемых Центральным банком Российской Федерации.

Завершение расчетов по клирингу на определенную дату осуществляется в рублях или по решению Совета Банка в свободно конвертируемой или иной валюте" .

Многие вопросы в Соглашении определены в самой общей форме. Например, что касается распределения прибыли этого банка, то в п. 10 ст. 8 определено: «Распределение прибыли. Прибыль Банка после утверждения годового отчета распределяется по решению Совета Банка и может направляться на пополнение резервного капитала и другие цели». Возникает вопрос о том, какие это «другие цели». Их нужно было бы четко определить.

В отношении банковского надзора в Соглашении ничего не говорится. В и. 8 ст. 10 Соглашения говорится, что «привилегии и иммунитеты будут дополнительно определены Договаривающимися Сторонами». Но все они были определены в России иначе. Правительство РФ заключило Соглашение с Межгосударственным банком, предоставив ему все мыслимые иммунитеты, в том числе — неприкосновенность документации Межгосударственного банка, иммунитет от обысков и выемок. А затем и Банк России вышел за рамки своей компетенции, заключив соглашение с ним, в котором исключил его из-под своего банковского надзора. А ведь этот банк имеет право осуществлять банковские операции, находясь на территории России и не являясь частью российской банковской системы Получилось, что Межгосударственный банк — это, как отмечают некоторые авторы в юридической литературе, — предприниматель, который занимается банковской деятельностью без банковской лицензии. В общем, те публичные международные функции, из-за которых он создавался (рублевая зона и т. п.), на какое-то время в 1990;е гг. потеряли свое значение. Но время изменилось. Думаю, что теперь в условиях новой геополитической ситуации Межгосударственный банк как раз и может сыграть большую роль в расширении и развитии интеграционных процессов на постсоветском пространстве, в евроазиатском регионе в целом.

Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)

Закон о банке развития предусмотрел создание Банка развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанка) в результате реорганизации Банка внешнеэкономической деятельности СССР.

Банк развития не входит в банковскую систему, потому что по своей организационно-правовой форме он является государственной корпорацией. Банк развития не подпадает под банковское регулирование и под банковский надзор Банка России.

Два момента, на которые стоит обратить внимание.

Первое — государственная корпорация. Раз так, то этот банк не является элементом банковской системы, потому что, согласно ч. 2 ст. 1 и ч. 1 ст. 2 Закона о банках, банк должен быть кредитной организацией. Тогда он подпадает под понятие легального определения банковской системы. Значит, место ему теперь только в доктринальном определении.

Второе. В и. 2. ст. 4 Закона о банке развития определено: «Законодательство о банках и банковской деятельности распространяется на деятельность Внешэкономбанка в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону, и с учетом установленных настоящим Федеральным законом особенностей» .

В и. 3−8 этой же статьи указаны и другие особенности Внешэкономбанка. В частности, там установлено: «На Внешэкономбанк не распространяются положения законодательства о банках и банковской деятельности, регулирующие порядок:

• 1) государственной регистрации кредитных организаций и выдачи им лицензий на осуществление банковских операций;
• 2) ликвидации или реорганизации кредитных организаций;
• 3) предоставления информации о деятельности кредитных организаций;
• 4) осуществления отдельных видов банковских операций и сделок в случае противоречия порядка, установленного законодательством о банках и банковской деятельности, настоящему Федеральному закону;
• 5) обеспечения требований устойчивости и финансовой надежности кредитных организаций, соблюдения иных обязательных требований и нормативов.

К отношениям, возникающим при осуществлении Внешэкономбанком, возложенных на него настоящим Федеральным законом функций, применяются положения Гражданского кодекса Российской Федерации, установленные для кредитных организаций (банков).

На Внешэкономбанк не распространяются положения, установленные пунктами 3, 5, 7, 10 и 14 ст. 32 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», регламентирующие порядок осуществления контроля за деятельностью некоммерческих организаций" .

Как определено в Законе о банке развития, «основные направления и показатели инвестиционной и финансовой деятельности Внешэкономбанка, количественные ограничения на привлечение заемных средств, лимиты, основные условия, порядок и сроки предоставления кредитов и займов, участия в уставном капитале хозяйственных обществ, выдачи гарантий устанавливаются в Меморандуме о финансовой политике Внешэкономбанка. Меморандум утверждается Правительством Российской Федерации.

Порядок подготовки Меморандума, его содержание и период действия определяются Правительством Российской Федерации.

Функции, полномочия и порядок деятельности органов управления Внешэкономбанка определяются настоящим Федеральным законом, а также положением о наблюдательном совете Внешэкономбанка, утверждаемым Правительством Российской Федерации, и положением об органах управления Внешэкономбанка, утверждаемым наблюдательным советом Внешэкономбанка" .

Внешэкономбанк осуществляет инвестиционную, внешнеэкономическую, страховую, консультационную и другую деятельность, направленную на развитие инфраструктуры, инноваций, особых экономических зон, защиту окружающей среды, на поддержку экспорта российских товаров, работ и услуг, а также на поддержку малого и среднего предпринимательства. В июле 2014 г. в Закон о банке развития были внесены дополнения, по которым Внешэкономбанк вправе привлекать в депозиты средства Фонда национального благосостояния в порядке и на условиях, которые определяются Правительством РФ.

• [1] См.: ч. 3 ст. 11.2 Закона о банках.
• [2] См.: Положение Банка России № 290-П.
• [3] См.: подп, «е» п. 3.1 Положения Банка России № 290-П.