Организация надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

Разноплановый характер сфер и направлений надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина ставит перед прокурорскими работниками целый комплекс задач. Вот почему в целях совершенствования этой деятельности, приведения ее в соответствие с новыми правовыми и социально-экономическими реалиями в этой сфере был издан приказ Генпрокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина». В нем заместителям Генпрокурора РФ, начальникам главных управлений, управлений и отделов Генпрокуратуры РФ, прокурорам субъектов РФ, городов и районов, другим территориальным, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур указано на необходимость в полной мере использовать предоставленные федеральным и региональным законодательством полномочия для укрепления правовых основ российской государственности, обеспечения верховенства закона и единства законности, считать надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина одним из основных направлений надзорной деятельности, в надзорных действиях руководствоваться положением о высшей юридической силе Конституции, прямом ее действии и применении на всей территории РФ, а также общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ.

Прокурорам всех уровней предписано конкретными и систематическими действиями реализовывать приоритетное направление прокурорского надзора — соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, воинскими частями и учреждениями, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (предприятий, хозяйственных товариществ и обществ, производственных и потребительских кооперативов, общественных объединений, благотворительных и иных фондов).

При этом в целях недопущения нарушений нрав и свобод человека и гражданина надзор за законностью правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, осуществлять независимо от поступления информации о нарушениях законности, используя для этого право участия в заседаниях законодательных (представительных), исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, периодические проверки; обеспечить надзор за соответствием конституций республик, уставов, законов, нормативных правовых актов субъектов РФ, а также уставов муниципальных образований Конституции и федеральным законам, прежде всего исходя из установленного распределения полномочий между Россией, составляющими ее субъектами и органами местного самоуправления.

В прокуратурах субъектов РФ и приравненных к ним прокуратурах должен быть установлен постоянный надзор за исполнением действующих на территории РФ законов, включая не противоречащие федеральному законодательству законы субъектов РФ. О наиболее серьезных нарушениях законности и возникающих проблемах в осуществлении прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина прокуроры должны информировать Генпрокуратуру РФ.

Закон о прокуратуре не содержит применительно к рассматриваемой сфере обязательного требования о наличии информации о нарушении закона как основании проведения проверки. Вместе с тем обращения граждан, как правило, выступают основным источником сведений, инициирующим надзорную деятельность прокурора. В качестве повода для проверок рекомендуется рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона.

К важным источникам информации о нарушениях прав и свобод человека и гражданина относятся: а) жалобы, заявления и иные обращения граждан и их объединений; б) обращения должностных лиц органов публичной власти и руководителей хозяйствующих субъектов; в) акты органов местного самоуправления, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций; г) сообщения СМИ; д) материалы, аккумулируемые в контрольных (надзорных) органах; е) отчеты Судебного департамента при ВС РФ, в которых перечислены данные о количестве рассмотренных дел, числе лиц, подвергнутых конкретному виду административного взыскания, суммах штрафов, наложенных и взысканных; ж) материалы, накапливаемые в самой прокуратуре: проверочные материалы, акты реагирования; материалы уголовных дел; приложения к постановлениям об отказе в возбуждении уголовных дел (отказные материалы); информационно-аналитические справки и обобщения, а также другие материалы о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь для защиты общезначимых интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите.

При этом рассмотрение и проверка сообщений может производиться только при наличии в поступившей информации данных, указывающих на нарушение прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, сами сообщения в этих случаях выступают поводом для рассмотрения и их проверки, а содержащиеся в них данные о нарушениях прав и свобод — основаниями разрешения таких сообщений. Причем поступающая в органы прокуратуры информация может быть как письменной, так и устной (с личного приема прокурора). По характеру форма обращения может быть разнообразной: заявление, жалоба, письмо, телеграмма, факсограмма и т. п. Сообщения анонимного характера о нарушении прав и свобод человека и гражданина рассматриваются и проверяются лишь в случае, если в них содержится информация о готовящемся или совершенном преступлении. Рассмотрение поступающих в прокуратуру обращений (жалоб, заявлений) позволяет прокурору установить состав правонарушения, определить меры, необходимые для пресечения фактов нарушения прав, устранения причин и условий, способствующих выявленным правонарушениям.

Выделяя отмеченные полномочия в качестве специфических, законодатель подчеркивает важность разрешения заявлений, жалоб и иных сообщений, в которых содержатся сведения о нарушении прав и свобод человека и гражданина. Причем это обязанность прокурора, неразрывно связанная с конституционными приоритетами, ставящими человека на первое место в системе ценностей государства и общества. Работа с обращениями граждан занимает большое место в деятельности прокуроров. Рассматривая и разрешая обращения, прокурор получает информацию о состоянии соблюдения прав и свобод человека и гражданина и принимает предусмотренные законом меры к их восстановлению. Прокурор должен быть особенно нетерпим к фактам проявления бездушия к гражданам со стороны соответствующих органов и должностных лиц, к которым обратились граждане с просьбой о защите своих прав, непринятия мер по восстановлению нарушенных прав и свобод. И очень важно, что рассмотрение жалобы прокурором не препятствует обращению гражданина в суд по тому же вопросу, в том числе и по причине несогласия с принятым прокурором решением.

Собственная организационная деятельность органов прокуратуры по рассмотрению и разрешению обращений о нарушении прав и свобод человека и гражданина предполагает обеспечение объективного и всестороннего разрешения обращений граждан и организаций, полноты использования предоставленных прокурорам полномочий, проявлении принципиальности и настойчивости в устранении нарушений закона, восстановлении нарушенных прав, привлечении виновных к ответственности; обеспечение четкой организации приема граждан прокурорами; осуществление постоянного надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина на поднадзорных объектах, в том числе в коммерческих и некоммерческих организациях и в сфере реализации ими правоотношений по обеспечению прав и свобод человека и гражданина на основании имеющейся у органов прокуратуры информации о нарушении законов в области соблюдения прав и свобод человека и гражданина; плановые проверки ввиду их объемности, а также специфики, требующей специальных познаний в различных областях экономической, социальной и политической жизни общества, намечаются к проведению, как правило, с участием соответствующих органов и учреждений, уполномоченных по закону осуществлять контроль (надзор) за сферой правоотношений, планируемой прокурорами к готовящейся проверке.

Всю поступившую в прокуратуру из различных источников информацию о правонарушениях надлежит регулярно (ежемесячно, ежеквартально) анализировать и обобщать. По результатам составляются справки, в которых информацию о нарушениях следует подразделять по определенным направлениям: а) типичные нарушения прав граждан; б) законность правовых актов; в) перечень поднадзорных объектов, где наиболее часто нарушаются права граждан; г) социальные группы и слои населения, права которых не соблюдаются. Исходя из оценки ситуации, прокурор определяет, где, как и кому следует изучать те или иные материалы и документы, представляющие интерес для выяснения правовых вопросов. Не исключается передача материалов в ходе проверки для рассмотрения и исследования непосредственно специалистам, привлеченным для изучения конкретных возникающих на практике вопросов.

Оперативный анализ фактического положения дел с использованием законодательства является основой не только для правильного выбора объекта конкретной надзорной проверки, но также и для составления реально выполнимых мероприятий текущего (квартального, полугодового) и перспективного (годового и на более длительный период) планирования. В связи с этим приоритетные направления прокурорской деятельности определяются не только требованием законодательства и ведомственного правотворчества, но и общей ситуацией на поднадзорной территории.

Условием правильной организации работы является также надлежащее информационное обеспечение, позволяющее прокурору своевременно оперировать оперативными данными о совершенных правонарушениях. В целях решения поставленных задач прокурор должен использовать специализированные правовые справочно-информационные базы типа «Консультант Плюс», «Консультант Плюс Регион», «Гарант», что упрощает процесс поиска необходимых актов. Важным источником необходимой информации выступают периодические издания, в частности, «Российская газета» (с приложениями), «Собрание законодательства Российской Федерации», «Законность», «Российская юстиция» и др.

Необходимо также обеспечить учет поднадзорных объектов, которые в современных условиях постоянно изменяются (регистрируются, реорганизуются, прекращают свою деятельность). С этой целью на постоянной основе накапливаются банки данных о поднадзорных объектах, истребуются сведения о них от администраций местного самоуправления, а также налоговых органов, банковских и иных структур. Также могут быть использованы справочно-информационные издания администрации субъекта РФ, района (города): телефонные справочники; списки предприятий, организаций, учреждений.

Организация работы по надзору строится с расчетом на максимально полное обеспечение профилактической направленности надзорной практики. Для этого работа в данной сфере организуется таким образом, чтобы на основе тщательного и полного установления причин и условий правонарушений, регулярного пополнения информации о фактическом состоянии законности, стратегически выверенного, тактически обоснованного подхода к выбору средств прокурорского реагирования, используя результаты надзорной деятельности на других направлениях, реально воздействовать на природу правонарушений и весь комплекс обстоятельств, приводящих к их совершению.

Критерии оценки результатов деятельности по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина основаны на правомерности и своевременности вмешательства, полноте использования предоставленных прокурору полномочий, принципиальности и настойчивости в устранении нарушений закона, восстановлении нарушенных прав, привлечении виновных к ответственности.

Основной перечень вопросов, подлежащих выяснению в ходе конкретной проверки, определяется характером предстоящего надзорного мероприятия на основе информации о совершенных нарушениях прав и свобод человека и гражданина. Направления надзорной работы определяются исходя из характеристики ситуации в целом по стране и на поднадзорной территории в частности. В настоящее время приоритетное значение придается защите закрепленных в Конституции трудовых, жилищных, политических прав и свобод человека и гражданина, права на социальное обеспечение, неприкосновенность частной жизни и др. В зависимости от изменения обстановки приоритеты могут меняться. Это должно обязательно учитываться при выборе направления и тактики прокурорского надзора.

Прокуроры обязаны обеспечить профилактическую направленность прокурорского надзора, для чего необходимо принимать меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению ущерба, причиненного слабозащищенным в социальном отношении категориям граждан. Это требование отражает особый характер данных нарушений, посягающих на самые важные социальные ценности — интересы человека. Меры профилактического характера должны быть направлены на устранение причин и условий, способствующих нарушениям прав граждан, их следует применять по каждому факту установленного прокурором нарушения. Меры по предупреждению нарушений также необходимо применять на основании обобщенных данных о состоянии законности в сфере соблюдения прав и свобод граждан в целом, по отдельным их видам и группам. Предупреждению нарушений прав и свобод человека и гражданина служит вся надзорная и иная деятельность прокурора, а также проводимая им предупредительно-профилактическая работа, выражающаяся в чтении лекций и проведении бесед на правовые темы, в выступлениях в СМИ, консультировании граждан и должностных лиц и в иных формах доведения до граждан требований законов. Своевременное выявление прокурором нарушений законов и принятие им мер к их устранению пресекают противоправные действия, препятствуют их распространению. Особого внимания при осуществлении прокурорского надзора заслуживают меры, направленные на преодоление правового нигилизма, обеспечение неотвратимости ответственности лиц, нарушивших права граждан, и в первую очередь представителей органов местного самоуправления, органов исполнительной власти, чьи действия (бездействие) часто составляют первооснову нарушений законов, регламентирующих права граждан.

Пресечение нарушений прав и свобод человека и гражданина при проведении надзора осуществляется с использованием форм и средств, которыми наделены органы прокуратуры Законом о прокуратуре, УПК, ГПК, АПК, КоАП, ТК и другими законодательными актами.

Отметим, что надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина осуществляется органами прокуратуры и прокурорами всех звеньев системы прокуратуры РФ.

В Генпрокуратуре РФ создано Главное управление, но надзору за исполнением федерального законодательства, в состав которого входит управление по надзору за соблюдением прав и свобод граждан, а включенный в его структуру отдел по надзору за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод граждан осуществляет:

• • надзор за соблюдением федеральными органами исполнительной власти, органами государственного надзора и контроля федерального уровня и их должностными лицами, органами управления и руководителями общественных, религиозных, политических и иных общероссийских некоммерческих организаций политических, трудовых, жилищных, пенсионных и иных социальных прав и свобод граждан (кроме прав и свобод несовершеннолетних, учащихся образовательных учреждений и призывников, поскольку это относится к задачам самостоятельного отдела); за законностью издаваемых названными органами и их должностными лицами правовых актов в сфере прав и свобод человека и гражданина;
• • надзор за исполнением федеральными органами исполнительной власти, органами государственного надзора и контроля федерального уровня и их должностными лицами, органами управления и руководителями общероссийских некоммерческих организаций законодательства РФ об исполнительном производстве по делам, рассмотренным судами общей юрисдикции, и делам об административных правонарушениях, связанных с нарушением прав и свобод граждан;
• • контроль за организацией и результатами работы прокуратур субъектов РФ по надзору за соблюдением нрав и свобод граждан, исполнением законодательства РФ в названных сферах;
• • организацию, координацию и обобщение совместно с другими управлениями Генпрокуратуры РФ работы по надзору за соответствием Конституции и федеральному законодательству правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;
• • участие в связи с запросами Уполномоченного Российской Федерации при Европейском суде по правам человека по поручению руководства Генпрокуратуры РФ в подготовке материалов для рассмотрения дел в данном суде;
• • подготовку по результатам проверок исполнения законодательства предложений руководству Генпрокуратуры РФ об организации в установленном порядке проверок в соответствии с нормами уголовно-процессуального законодательства либо о принятии решений в порядке ст. 144, 145 УПК;
• • участие в заседаниях судов общей юрисдикции на основании организационно-распорядительных документов Генпрокурора РФ и его заместителей и по их поручениям;
• • подготовку в установленном порядке предложений по совершенствованию законодательства в сфере прав и свобод граждан; участие в подготовке заключений по соответствующим законопроектам; участие в целях выработки и реализации предложений по совершенствованию законодательства в заседаниях комитетов и комиссий Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ;
• • оказание согласно компетенции нижестоящим прокурорам методической и практической помощи по вопросам организации надзора за соблюдением федерального законодательства, прав и свобод граждан.

В приказе Генпрокурора РФ от 07.12.2007 № 195 указано на необходимость Главному управлению по надзору за исполнением федерального законодательства, Главной военной прокуратуре: осуществлять надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, военного управления, их должностными лицами, соблюдением законов общероссийскими общественными объединениями по предметам их ведения; систематически анализировать состояние законности, изучать прокурорскую и правоприменительную практику, определять актуальные проблемы, вносить предложения по их разрешению; оказывать практическую и методическую помощь нижестоящим прокурорам в организации прокурорского надзора, осуществлять руководство и контроль за их деятельностью; наладить взаимодействие всех звеньев органов прокуратуры, используя при этом предметный принцип организации работы; установить тесную координацию надзорных действий территориальных, транспортных, военных прокуроров, прокуроров иных специализированных прокуратур; совместно с Академией Генпрокуратуры РФ разрабатывать нормативнометодические основы прокурорского надзора, распространять положительный опыт работы прокуроров.