Государственная политика: содержание, принципы и основные направления

Государственная политика: содержание, принципы и основные направления

государственная политика терроризм Основные тенденции развития политического процесса в современном мире связаны с высоким уровнем угроз, причем во многих случаях они носят глобальный характер, затрагивают все страны и континенты в равной степени, в связи с чем требуют выработки достаточно универсальных механизмов противодействиям им. Наряду с глобальными экологическими и техногенными катастрофами к данной категории угроз, безусловно, относится и опасность совершения террористических актов, которые все чаще становятся причиной гибели сотен, а иногда и тысяч людей, крупномасштабных материальных и финансовых потерь, нарушения баланса политических сил в национальном, региональном или общемировом масштабе.

В то же время как в отечественной, так и в зарубежной научной литературе просматривается определенная закономерность: степень разработанности проблем терроризма намного выше, чем уровень исследования политики, средств и методов противостояния террористической угрозе и определения путей повышения ее эффективности.

Поэтому главной целью данного параграфа является анализ понятия «государственная политика», определение принципов ее осуществления в сфере борьбы с терроризмом и выявление главных направлений в сфере противодействия терроризму на современном этапе развития общества.

В научной литературе государственная политика рассматривается в разных аспектах, и, соответственно, в данное понятие вкладывается разное содержание. В политико-правовых концепциях государственная политика характеризуется через термин «деятельность», означающий, что государственная политика состоит из различных направлений деятельности государства в основных сферах человеческой жизнедеятельности. Смысл такой деятельности определяется созданием доктринальных концепций, правовых актов, их реализацией и проведением организационных мероприятий.

Сегодня в политологической теории выделяются несколько исторически сложившихся школ и направлений в исследовании государственной политики.

1. Институциональная школа:

Начиная с конца XIX века во Франции в работах по конституционному праву ясно прослеживается тенденция к политизации понятия «государственная политика»: излагаются не только нормы конституционного права, но и сделана попытка дать более широкую картину государственной политики и государственного управления в стране. Значительно расширили традиционные рамки конституционного права французские ученые тех времен, которые сформулировали в своих работах понятие института, тем самым заложив основы институционального подхода к государственной политике Hauriou M. La Theorie institution et la formation essai de vitalisme sociale // Cah. Nouv. J. 1925. № 4. P. 10.

На основе теории институтов была сформулирована институциональная концепция государства, которая пришла на смену трактовке государства как юридического лица, разработанной в рамках конституционного права. В целом институциональная концепция государственной политики развивалась от абстрактных теоретических разработок к выработке моделей государственной политики.

2. Американская школа «public administration» имеет общую эмпирическую направленность своих исследований. Это неудивительно, поскольку политологическая традиция в этой стране с самого начала имела эмпирическую ориентацию. О преимуществах эмпиризма в политической теории говорили и говорят многие ее представители. Сама теория административно-государственного управления необходима для того, чтобы сделать государственную политику более рациональной.

В настоящее время парадигма «принятия решений» признана в качестве наиболее общей концепции при исследовании управленческих процессов в политической теории.

3. Интересный подход к изучению государственной политики предлагают представители модернистского направления. Модернисты широко используют теоретические и эмпирические методы кибернетики, физики и математики. Различные разделы математической статистики, метод контент-анализа, теория игр и т. д. — таковы основные методические средства модернистского направления.

Однако основной недостаток методологии модернизма заключается отнюдь не в том, что она опирается на средства естественных и точных наук, а в том, что она чересчур абсолютизирует эти средства, формализуя тем самым научный анализ государственной политики.

С середины 50-х годов XX века в теории государственной политики становится популярным структурно-функциональный метод, чему в немалой степени способствовали работы Д. Истона, Г. Алмонда, Т. Парсонса. Рассматривая государственную политику в терминах структурнофункционального анализа, американские политологи сосредоточили внимание на факторах, способствующих или препятствующих интеграции и стабильности существующей системы государственного управления.

По Т. Парсонсу, структурно-функциональный анализ в государственной политике связан с двумя принципами: распределением и интеграцией. Распределение сосредоточивается на средствах и неизбежно ведет к конфликту. Интеграция сосредоточивается на целях и взаимосвязи целей, что создает стабильность государственного управления Truman D. The Governmental Progress. Poltitcal Interests and Public Opinion. N.Y.: Knopf, 1974. P. 24.

Г. Алмонд рассматривает государственную политику с позиций решений, принимаемых властью и являющихся результатами функционирования политической системы. То обстоятельство, что власти существуют для выработки и проведения определенной политики, вовсе не всегда означает, что политический курс, которым движется конкретное общество, отвечает запросам (сформулированным или потенциальным) его граждан. Хорош или плох окажется политический результат, он зависит прежде всего от нормативных критериев политического курса, который называется Алмондом «политическими благами и ценностями». Хотя и политики, и рядовые граждане могут расходиться во мнениях о том, какие социальные результаты им нужны, при изучении государственной политики очень важно помнить об этих критериях, поскольку они серьезно влияют на оценку уже реально существующих политических достижений. В соответствии с теми действиями, которые предпринимает государство для выполнения своих намерений, государственную политику можно разделить на четыре направления:

• 1) извлечение ресурсов (денег, товаров, людей и услуг) из внутренней и внешней среды;
• 2) распределение (денег, товаров, услуг);
• 3) регулирование человеческого поведения — использование насильственных методов или стимулов для того, чтобы обеспечить излечение и распределение ресурсов, а также для того, чтобы иными методами добиться желаемого поведения;
• 4) символические процедуры — политические речи, празднества, церемонии, монументы и памятники. Все это используется государством для обращения к гражданам с просьбой следовать определенным формам поведения и часто — для создания духа общности Алмонд Г., Пауэлл Дж., Стром К., Далтон Р. Государственная политика Ьир://раугогтиурауго7.т%20/1пёех.рьр?ор11оп=сот_соп1еп1&1а5к=у1еш&1ё=150&11ет1ё=1.

Крупнейшими представителями социологического направления стали Э. Берч, И. Берлин, У. Риз, Р. Роуз. По мнению И. Берлина, основным в философии государственной политики является «повиновение и насилие», поэтому обходить вопрос оправдания власти и подчинения ей ученые не вправе. Наличие или отсутствие консенсуса относительно авторитета государства в обществе Р. Роуз считает главным вопросом любой политической системы. Авторитет государственной власти может быть измерен, с одной стороны, степенью ее поддержки гражданами, а с другой — тем, насколько последние подчиняются ее законам Rose R. Governing Without Consensus. In Irish Perspective. L: Faber, 1971. P. 28−29.

Под выработкой государственной политики можно понимать совокупность стадий, факторов (условий) деятельности субъектов политики и групп влияния в ходе выбора стратегических целей и их закрепления в соответствующих документах (программах, заявлениях, законах, доктринах). Формирование особой научной субдисциплины, связанной с выработкой и осуществлением публичной политики (public policy analysis, public policymaking), сопровождалось более или менее успешной активностью по описанию того, что собой представляет публичная политика и каковы модели ее разработки Концепции и проблемы государственной политики и управления /Под ред. Л. В. Сморгунова. — М., 2006.

Терин В.П. Г. Лассуэлл // Современная западная социология. Словарь.- М., 1990. — С. 232. В американской традиции, однако, начало особой отрасли «науки о политике» («policy science») связывают с именем Гарольда Лассуэлла, опубликовавшего в 1951 г. работу «Политический курс» («The Policy Orientation»). Задачей этой науки, он считал, является объяснение процессов выработки и осуществления политических стратегий.

Государственная политика как процесс — целенаправленная деятельность органов публичной власти по решению общественных проблем, достижению социально значимых целей развития общества в целом и отдельных его сфер. В современном правовом поле, научной литературе используются близкие по смыслу понятия — «государственная политика» и «общественная политика». Государственная политика формируется преимущественно государством, общественная политика предполагает участие граждан в ее формировании и реализацию через институты гражданского общества. В обоих случаях политика направлена на решение общественных проблем, существование этих терминов фиксирует разные подходы к ее разработке, Существует несколько подходов к описанию моделей разработки политической стратегии и политических программ, которые основываются на выделении ее субъектных, нормативных, процессуальных, целевых и обуславливающих факторов и их взаимосвязи. При этом на построение моделей оказывает влияние то, исповедует исследователь теорию рационального выбора или нет, т. е. считает он, что процесс выработки политики включает взаимодействие индивидов, ориентирующихся на максимальную выгоду, или в ходе выработки политики в процесс включаются коллективные агенты, институты, интересы. Концепции и проблемы государственной политики и управления /Под ред. Л. В. Сморгунова, — М., 2006.-С. 82−83.

Мировой опыт свидетельствует о существовании различных моделей разработки государственной политики.

• 1. Модель «сверху — вниз» предполагает, что государственные решения принимаются на высших уровнях государственного управления, а низовые уровни — пассивные исполнители политики.
• 2. Модель «снизу — вверх» предполагает, что формирование государственной политики начинается с низовых структур управления при активном привлечении граждан, общественных институтов.
• 3. «Централизованная модель» предполагает, что политика формируется и реализуется силами бюрократического аппарата без привлечения институтов гражданского общества, без учета общественного мнения.
• 4. «Демократическая модель» предполагает, что при сохранении централизованного управления государство создает условия для активизации деятельности граждан, используя механизмы привлечения к разработке государственной политики граждан и общественных объединений.

Ни одна из основных моделей разработки государственной политики не встречается в «чистом» виде; на практике для решения различных по масштабу и характеру проблем применяются различные подходы к решению проблем или стили формирования государственной политики.

Независимо от типа и модели государственной политики, от того, какой подход к решению проблем лежит в ее основе, государственная политика должна удовлетворять определенным показателям: реагировать на изменения, происходящие в обществе и государстве; иметь комплексный характер и рассматривать любую проблему во взаимосвязи с другими проблемами; должна быть эффективной и результативной; должна пользоваться доверием населения.

Государственная политика начинается с анализа ситуации и выявления списка проблем. В государственной политике проблема понимается как противоречие между постоянно возникающими человеческими потребностями и возможностью государства и общества их удовлетворять. Появление или наличие какой-то проблемы не означает, что она обязательно будет решаться органами государственной власти. Общественная проблема попадает в поле зрения субъектов политики посредством механизма формирования политической повестки дня, который заключается в продвижении конкретного общественного вопроса в плоскость официального признания, рассмотрения и обсуждения. Политическая повестка дня — совокупность актуальных социальных проблем, отражающих потребности общества или отдельных групп интересов, на которые субъекты государственного управления готовы обратить внимание и способны реагировать.

Мировая наука фиксирует несколько точек зрения по поводу формирования политической повестки дня. Современный американский политолог Дж. Андерсон считает, что повестка дня образуется из требований, которые политики выбирают сами, поняв, что пришла пора на них прореагировать или создать видимость такой реакции Дегтярев А. А. Процесс принятия и осуществления решений в публичногосударственной политике: динамический цикл и его основные фазы// Полис — 2004 — № 4 — С. 159. Американский политолог Э. Даунс обосновал пять основных стадий «цикла поддержания внимания к вопросу»:

1) предпроблемная стадия — проблема обозначилась, находится на периферии общественного сознания, интерес к ней проявляется со стороны экспертов и групп интересов; 2) этап «тревожного открытия и эйфорического энтузиазма» — интерес к проблеме резко возрастает, появляются призывы к ее решению; 3) этап уяснения «цены вопроса» — общество осознает, каких затрат требует решение проблемы; если затраты слишком велики, интерес к проблеме угасает; 4) постпроблемная стадия — проблема оттесняется в «сумеречную зону» другими насущными проблемами; 5) стадия «группы поддержки» — группа интересов или группа поддержки этой проблемы инициирует начало нового цикла Дегтярев А. А. Процесс принятия и осуществления решений в публичногосударственной политике: динамический цикл и его основные фазы// Полис.- 2004. № 4, — 161.

Формирование политической повестки дня связано с процессом рационализации и оптимизации государственной политики, т. е. с выявлением приоритетных сфер, проблем и целей, которым нужны поддержка и участие государства.

В настоящее время приоритетным направлением государственной политики становится обеспечение национальной и региональной безопасности. В новейшей истории человечества, особенно начиная со второй половины XX века, в условиях развивающейся глобализации многих международных процессов и отношений и расширения межгосударственных и межнациональных связей, сотрудничества, коммуникаций во всех сферах деятельности общества, возникло, с одной стороны, много позитивных тенденций для достижения мира, прогресса, выравнивания уровней развития различных стран и народов. Но одновременно, с другой стороны, распространяется одно в высшей мере негативное, деструктивное и опасное для социального развития явление — расширение масштабов агрессии, экстремизма и глобальный терроризм. Он перестал быть локальным явлением и расползается подобно злокачественной опухоли в социальном пространстве современного мира, преодолевая государственные границы, подрывая на своем пути многие базовые, исторически сложившиеся ценности мировой культуры и цивилизации.

Теория национальной и региональной безопасности в настоящее время находится в стадии становления, хотя имеются многочисленные исследования, стимулируемые практическими задачами и стратегическими ориентирами развития российского государства. Научному анализу подвергаются экономическая, информационная, военная, энергетическая, экологическая, продовольственная безопасность как составляющие компоненты комплексного феномена.

Становление политики безопасности России как долговременной программы обеспечения государственно-национальных интересов связано с поиском и определением оптимального политического курса, политической стратегии развития. Значимым для политической науки и практики представляется вопрос о том, как государство выстраивает приоритеты национальной безопасности в аспекте региональной политики, определяет стратегию модернизации властных институтов, препятствует сепаратистским тенденциям, обеспечивает снижение активности радикальных политических сил. Особое значение имеет анализ политических рисков регионализации. В этом смысле положение в различных регионах России неоднозначно, поэтому актуальными представляются проблемы разработки национальных и региональных моделей безопасности, выявления политических ресурсов и эффективных механизмов ее обеспечения.

Замысел государственной политики противодействия терроризму — формирование эффективной комплексной системы, объединяющей силы и средства борьбы и противодействия терроризму на региональном, национальном и международном уровнях, предусматривающей его ликвидацию либо минимизацию его общественно-опасных последствий. Стратегическая цель государственной политики — создание эффективной государственной системы противодействия терроризму на основе единой государственной системы управления в кризисных ситуациях, предусматривающей выработку адекватных мер по предупреждению, выявлению и пресечению террористических акций в любой форме и соответствующей складывающейся оперативной обстановке и тенденциям развития терроризма; а также координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по предотвращению и пресечению террористических актов, в том числе на ядерных объектах, а также с использованием средств массового поражения. Достижение указанной стратегической цели государственной политики возможно на основе результатов соответствующей корректировки существующей нормативно-правовой базы и разработки новых законодательных актов, отвечающих требованиям современных реалий. Нормативно-правовая база должна обеспечить необходимые условия для последовательной и эффективной борьбы с терроризмом.

Правовая политика современного российского государства в сфере противодействия террористической угрозе национальной безопасности осуществляется на основе законодательной базы, определяющей первостепенные цели антитеррористической деятельности и всех ее субъектов. Для повышения эффективности правовой политики в сфере борьбы с терроризмом необходимо усиление ее правоприменительного аспекта, а также государственного и ведомственного контроля за соблюдением антитеррористического законодательства в рамках персональной ответственности ее субъектов и средств массовой информации Гугасари Е. С. Обеспечение национальной безопасности в контексте террористической угрозы // Юрист-правовед. — 2011. — № 3. — С. 56−60.

Комплексный подход к вопросам противодействия терроризму предполагает вовлечение в этот процесс всех государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, граждан и бизнеса. Созданный Национальный антитеррористический комитет предоставляет им соответствующие полномочия, что позволит выстроить действенную государственную систему упреждающего реагирования на кризисные ситуации, возникающие из-за действий террористов.

Таким образом, национальная система противодействия терроризму, основными направлениями которой являются профилактика терроризма, борьба с ним, минимизация и ликвидация последствий проявлений терроризма и экстремизма, может быть сформирована в ходе деятельности не только специальных служб и правоохранительных органов, но и других органов государственной власти и управления.

Анализ государственной политики по борьбе с терроризмом в России, а также рассмотрение основных подходов отечественной и зарубежных политологических школ к определению сущности и основного содержания политики противодействия терроризму позволяют обобщить изученный материал и выделить положения: 1) политика противодействия терроризму рассматривается как деятельность определенных субъектов политического процесса; 2) использование силовых или преимущественно силовых методов воздействия на терроризм является важным, однако недостаточным для решения проблемы терроризма; политика противодействия терроризму должна включать мероприятия правового, политического, идеологического характера, а также налаживание диалога различных политических сил с целью решения проблемы терроризма; 3) многосубъектность политики противодействия терроризму: в реализации политики противодействия терроризму, наряду с органами государственной власти, должны принимать участие граждане, негосударственные организации, СМИ.