Организация прокурорского надзора за исполнением законов

Как и любая другая деятельность, осуществляемая прокурорами, работа по надзору за исполнением законов, особенно принимая во внимание ее безусловный доминирующий характер как среди других отраслей прокурорского надзора, так и в целом в сравнении с иными внешнефункциональными направлениями деятельности, возложенными на органы прокуратуры, требует должной организации, поскольку только правильное понимание прокурорами всех уровней (независимо от места их нахождения в рамках огромной по территории страны) задач, стоящих в рассматриваемой сфере перед прокурорской системой, позволяет обеспечивать эффективность ее функционирования в плане поддержания того уровня законности, который ожидает от нее государство и гражданское общество. В связи с этим ниже будут рассмотрены вопросы организационного характера.

Представление о сущности организации надзора за исполнением законов можно получить путем исследования положений организационно-распорядительных актов Генпрокурора РФ и аналогичных документов, издаваемых прокурорами субъектов РФ (приравненными к ним прокурорами специализированных прокуратур), в которых перед нижестоящими прокурорами ставятся соответствующие задачи.

При этом следует отметить, что изменяющиеся тенденции в социально-экономическом развитии страны, смена приоритетов внутриполитического курса ставят на повестку дня необходимость корректировки традиционных направлений деятельности, обусловливают введение новых ориентиров, поэтому ряд задач могут иметь непродолжительный характер действия в отличие от традиционно сохраняющих свою актуальность вопросов. Например, в указании Генпрокурора РФ от 14.11.2008 № 229/7р «Об организации прокурорского надзора в связи с принимаемыми Правительством Российской Федерации мерами по оздоровлению ситуации в финансовом и других секторах экономики» прокуроры ориентировались на принятие определенных мер в соответствующий кризисный период. Более продолжительными по времени реализации являются требования к нижестоящим прокурорам, содержащиеся в приказе Генпрокурора РФ от 19.01.2007 № 11 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов». И наконец, неопределенно длящийся во времени (хотя и нс бесконечно долгий) характер имеют базовые организационно-распорядительные документы, которые нередко называются «отраслевыми», поскольку именно они создают регламентную основу соответствующего направления прокурорской деятельности (в нашем случае — надзора за исполнением законов) и формируют единообразные подходы в организации надзорной работы.

К числу последних с учетом обозначенного в параграфе 7.1 настоящего учебника двусоставного предмета рассматриваемой отрасли прокурорского надзора относятся приказы Генпрокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» и от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления». В связи с тем что вопросам надзора за законностью правовых актов посвящен параграф 7.5 настоящего учебника, где содержится необходимый анализ положений приказа от 02.10.2007 № 155, полагаем целесообразным остановиться на ключевых позициях организационно-распорядительного документа, названного первым.

При внимательном рассмотрении названия приказа от 07.12.2007 № 195 не может не обратить на себя внимание то обстоятельство, что он имеет предметом своего регулирования организацию сразу двух отраслей прокурорского надзора — надзора за исполнением законов и надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В этом нет каких-либо нарушений логики, поскольку:

во-первых, нет нормативно установленных запретов на подобное совмещение, особенно если принимать во внимание безусловный «родственный» характер рассматриваемых отраслей надзорной деятельности, которые многими специалистами относятся к «общему надзору» ;

во-вторых, такая синергия имеет исторически сложившуюся традицию, заложенную в предшествующем аналогичном по названию приказе Генпрокурора РФ от 22.05.1996 № 30;

в-третьих, правовые средства осуществления надзора за исключением некоторых особенностей одинаковы для прокуроров при реализации полномочий в рамках обеих отраслей.

Но поскольку характеристике надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина посвящена гл. 8 настоящего учебника, мы ограничимся лишь теми положениями приказа от 07.12.2007 № 195, которые применимы к надзору за исполнением законов, причем касаются они как территориальных прокуроров, так и прокуроров специализированных прокуратур, включая военных.

Пунктом 5 рассматриваемого документа прокурорам предписано установить постоянный надзор за исполнением действующих на территории РФ законов, включая не противоречащие федеральному законодательству законы субъектов РФ. Данная норма имеет важное значение, поскольку конкретизирует положения ст. 1 и 21 Закона о прокуратуре в части раскрытия термина «закон, действующий на территории Российской Федерации», через ссылку на законодательные акты субъектов РФ. В свою очередь, п. 6 приказа от 07.12.2007 № 195 раскрывает также не детализированные Законом о прокуратуре виды источников информации о нарушениях законов, относя к ним обращения граждан, должностных лиц, сообщения СМИ, а также другие источники о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, включая материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики. При этом оговаривается, что при рассмотрении сигналов о правонарушениях в сферах, на которые распространяется действие законодательства о банковской, налоговой и иной тайне, необходимо руководствоваться порядком, установленным для таких случаев законом. Безусловно, перечисленные источники информации не являются исчерпывающими, но они наиболее традиционны в надзорной практике.

Принципиально важными с точки зрения допустимых пределов прокурорского надзора являются положения поди. 8.4- 8.6 п. 15 приказа от 07.12.2007 № 195, согласно которым:

• • при осуществлении надзора нельзя допускать необоснованного вмешательства в экономическую деятельность предприятий и организаций и вовлечения органов прокуратуры в хозяйственные споры между коммерческими структурами;
• • требуется исключить факты приостановления деятельности производств и строительства объектов по инициативе прокуроров, кроме случаев угрозы безопасности граждан;
• • необходимо не допускать использования полномочий прокуроров для создания препятствий правомерной предпринимательской деятельности участников экономических отношений;
• • следует исключить случаи истребования излишних материалов, документов и сведений, которые могут быть получены прокурорами непосредственно в ходе проверки с выходом па место;
• • недопустимы факты возложения на контролирующие и иные органы (статистики и др.), а также организации и их должностных лиц обязанности по представлению в органы прокуратуры сведений, не относящихся к предмету проверки либо выходящих за ее пределы, а также не предусмотренных законодательством статистических данных.

Серьезное внимание уделяется специфике надзора за исполнением законов должностными лицами государственных и муниципальных органов, где от прокуроров требуется «в обязательном порядке оценивать правомерность принимаемых в отношении граждан решений по жалобам на действия подчиненных организаций». В свою очередь, в надзоре за исполнением законов контрольно-надзорными органами первостепенное значение необходимо придавать выполнению ими обязанностей, но выявлению и пресечению правонарушений, проверке законности и полноты принятых этими органами мер по устранению нарушений и привлечению виновных к ответственности, постановке вопроса об ответственности их руководителей в случае бездействия органов контроля.

Пункт 21 приказа от 07.12.2007 № 195 предписывает деятельность прокуроров но надзору за исполнением законов оценивать, исходя из:

• • правомерности и своевременности вмешательства;
• • полноты использования предоставленных им полномочий;
• • принципиальности и настойчивости в устранении нарушений закона, привлечении виновных к ответственности.

Решению перечисленных и многих других задач в рассматриваемой сфере способствует оптимальное структурирование органов прокуратуры, предполагающее наличие соответствующих специализированных подразделений.

На уровне Генпрокуратуры РФ наибольший объем задач в рамках надзора за исполнением законов призвано решать созданное в 2006 г. Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства, на которое п. 23 приказа возложены:

• • осуществление надзора за исполнением законов, соответствием законам издаваемых правовых актов федеральными органами исполнительной власти, военного управления, их должностными лицами, исполнением законов, соответствием законам издаваемых правовых актов Следственным комитетом РФ, соблюдением законов общероссийскими общественными объединениями, но предметам их ведения;
• • систематический анализ состояния законности, изучение прокурорской и правоприменительной практики, определение актуальных проблем и внесение предложений по их разрешению;
• • оказание практической и методической помощи нижестоящим прокурорам в организации прокурорского надзора, осуществление руководства и контроля за их деятельностью;
• • налаживание взаимодействия всех звеньев органов прокуратуры, используя при этом предметный принцип организации работы;
• • установление тесной координации надзорных действий территориальных, транспортных, военных прокуроров, прокуроров иных специализированных прокуратур;
• • разработка совместно с Академией Генпрокуратуры РФ нормативно-методических основ прокурорского надзора, распространение положительного опыта работы прокуроров.

Вместе с тем необходимо отметить, что узкоспециализированные или более локализованные задачи, но надзору за исполнением законов решают и созданные в рамках ряда других подразделений Генпрокуратуры РФ «общенадзорные» отделы. Речь, в частности, идет о таких структурах, как Управление по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах, Управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции, управления в федеральных округах. Утвержденными Генпрокурором РФ положениями о таких управлениях четко обозначаются приоритеты в организации надзорной работы.

Самостоятельное подразделение по надзору за исполнением законов создано и в Главной военной прокуратуре. Работа в соответствующих отделах также строится по предметному принципу, поскольку, например, сфера работы транспортных прокуроров предполагает такие направления, как обеспечение безопасности на различных видах транспорта (что само по себе предопределяет необходимость узкой специализации), вопросы сохранности и законного использования государственной собственности, исполнение таможенного законодательства и т. д.

Задачи по надзору за исполнением законов в рассматриваемых специализированных сферах ставятся перед нижестоящими прокурорами посредством издания Генпрокурором РФ «подотраслевых» (т.е. речь идет о важных в пределах рассматриваемой отрасли направлениях надзора) организационно-распорядительных документов. В качестве примера можно привести приказы от 15.05.2010 № 209 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации Национальной стратегии противодействия коррупции» и от 15.07.2011 № 211 «Об организации надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах». Определенные задачи «общенадзорного» характера может ставить перед подчиненными ему военными прокурорами путем издания приказов и указаний Главный военный прокурор.

Кроме того, в организационном плане важную роль играет работа подразделений Генпрокуратуры РФ и Главной военной прокуратуры по подготовке методических рекомендаций, нацеливающих прокуроров на конкретное выполнение задач в рамках проверки исполнения тех или иных законов, информационных писем, с помощью которых распространяется положительный опыт, апробированный одной или несколькими прокуратурами, либо обращается внимание нижестоящих прокуроров на недопустимые недостатки в организации и осуществлении надзорной работы, обзоров судебной и иной правоприменительной практики.

В прокуратурах субъектов РФ и приравненных к ним специализированных прокуратурах в зависимости от штатной численности оперативного состава формируются управления или самостоятельные отделы по надзору за исполнением законов^[1]. Работа в соответствующих подразделениях, так же как и в Генпрокуратуре РФ, строится по предметному принципу^[2], но с учетом меньшей штатной численности работников, чем в управлениях и отделах Генпрокуратуры РФ, за прокурорами-исполнителями на региональном уровне закрепляется большее число предметов.

Ориентируясь на требования приказа от 07.12.2007 № 195 и ряда иных, в том числе названных выше, организационно-распорядительных документов, прокуроры регионального уровня издают собственные приказы и указания, конкретизирующие общие задачи и дополняющие их новыми требованиями, обусловленными складывающимся состоянием законности в сфере ответственности соответствующей прокуратуры.

В свою очередь, прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры специализированных прокуратур организуют свою работу по надзору за исполнением законов исходя из требований приказов и указаний Генпрокурора РФ и своих непосредственных вышестоящих руководителей — прокуроров регионального звена. При этом между подчиненными работниками — заместителями, старшими помощниками и помощниками прокурора обязанности по осуществлению надзора за исполнением законов распределяются преимущественно по предметному принципу, однако во многих малосоставных прокуратурах (где насчитывается всего 3−4 оперативных работника) соответствующие задачи могут возлагаться на одного сотрудника, причем нередко наряду с рядом других направлений деятельности.

С учетом одновременного функционирования во многих субъектах РФ помимо соответствующих территориальных прокуратур еще и специализированных (военных, транспортных, природоохранных и др.) важное организационное значение имеет грамотное определение каждому прокурору непосредственных сфер ответственности, что предполагает недопустимость дублирования действий прокуроров в отношении тех или иных поднадзорных объектов, а равно и избежание ситуации, когда тот или иной объект может оказаться вне сферы прокурорского внимания. Эта задача на региональном уровне решается с помощью безусловного исполнения требований приказа Генпрокурора РФ от 07.05.2008 № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур», согласно которому на прокуроров субъектов РФ в рассматриваемой сфере возложены:

• • надзор за соблюдением Конституции, исполнением законов представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, в том числе контролирующими органами, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
• • надзор за исполнением законов, соответствием законам издаваемых правовых актов главными следственными управлениями и следственными управлениями Следственного комитета РФ по субъектам РФ (в том числе их подразделениями по административным округам)^[3];
• • надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции в указанных органах и учреждениях.

Аналогичным образом решен вопрос в отношении специализированных прокуроров регионального звена. В то же время по-своему уникальным является решение вопроса о разграничении компетенции между Волжским межрегиональным природоохранным прокурором и прокурорами субъектов РФ, находящихся в бассейне реки Волги, — они обязаны определять, но согласованию с Генпрокуратурой РФ в совместных документах перечни городов и районов, на которые распространяется компетенция Волжского межрегионального природоохранного прокурора.

В свою очередь, приказами прокуроров субъектов РФ, приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур осуществляется дальнейшее разграничение компетенции, в том числе по вопросам надзора за исполнением законов между нижестоящими прокурорами районного звена. Речь, как правило, идет о закреплении за соответствующими прокурорами конкретных поднадзорных объектов.

Определенные нюансы имеются в организации надзорной работы прокуроров в городах с районным делением. Так, приказом Генпрокурора РФ от 12.03.2008 № 39 «Об организации деятельности прокуратур городов с районным делением» на городских прокуроров возложен:

• • надзор за исполнением законов городскими органами местного самоуправления, их главами, контролирующими органами городского звена, городскими подразделениями федеральных органов исполнительной власти, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
• • надзор за исполнением законов о противодействии терроризму и экстремизму городскими органами исполнительной власти.

Работа прокуроров по надзору за исполнением законов традиционно как наиболее объемная среди других направлений деятельности органов прокуратуры учитывалась в формах статистического наблюдения. В настоящее время в органах прокуратуры применяются несколько соответствующих ведомственных форм статистического наблюдения, среди которых следует отметить такие как:

• • ОН — «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (полугодовая);
• • ОПТ — «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина транспортными прокурорами» (полугодовая);
• • ГМК — «О работе прокурора по надзору за исполнением законодательства контролирующими органами в сфере защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (полугодовая);
• • К — «Надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции и результаты расследования уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности» (квартальная);
• • ФБ — «Сведения о работе прокурора по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях и противодействии экстремизму и о результатах расследования уголовных дел экстремистской и террористической направленности» (квартальная).

Помимо учета собственной работы важным компонентом в организации выступает анализ состояния законности, предполагающий надлежащим образом осуществляемую информационно-аналитическую деятельность прокуроров в рамках закрепленного за ними предмета, в том числе с использованием статистических и иных материалов контрольно-надзорных и правоохранительных органов, судов, систематизированных сведений, поступающих из различных институтов гражданского общества (общественных объединений, саморегулируемых организаций, торгово-промышленных палат и др.).

С помощью сопоставления учетных показателей за отчетный и предшествующие периоды, а также аналитических записок (докладов) удается выявить позитивные или негативные тенденции, позволяющие соответственно на локальном, региональном или федеральном уровнях делать обоснованные выводы и принимать значимые решения, направленные на корректировку задач, обращение внимания нижестоящих прокуроров на недостатки в организации и осуществлении надзорной деятельности и т. д.

Подводя итог сказанному, следует подчеркнуть, что грамотная организация надзорной деятельности, сопряженная с наличием необходимого уровня профессионализма у исполнителей, является залогом достижения высоких результатов при выполнении стоящих перед органами прокуратуры задач в сфере надзора за исполнением законов.

• [1] Они могут иметь разные названия и специфику их деятельности, должны четко отражать утвержденные в соответствующих прокуратурах положения о них. Речь, например, может идти о таких подразделениях, как управление по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов, управление по надзору за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина, отдел по надзору за исполнением законов в экономической и экологической сфере и т. д.
• [2] Здесь мы сознательно не упоминаем о зональной составляющей внутриорганизационного принципа построения работы в прокуратуре регионального уровня, поскольку этому посвящена гл. 3 настоящего учебника.
• [3] Здесь учитывается в непроцессуальный характер деятельности соответствующего ведомства.