Специальная часть. 
Прокурорский надзор. 
Том 2

ОРГАНИЗАЦИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• — типологизации) органов прокуратуры, исходя из специфики функционирования правовых систем в мире;
• — особенности функционирования органов прокуратуры в рамках континентальной и англо-саксонской систем;
• — роль и место органов прокуратуры в сфере уголовного преследования, включая поддержание государственного обвинения;
• — специфику деятельности органов прокуратуры вне уголовно-правовой сферы;
• — особенности функционирования органов и должностных лиц, выполняющих функции, схожие с органами прокуратуры;

уметь

• — относить органы прокуратуры конкретного государства к той или иной группе в рамках общепризнанной классификации;
• — проводить сравнительный анализ функциональных особенностей органов прокуратуры в различных странах;

владеть

— понятийным аппаратом и прочными знаниями основ формирования и функционирования органов прокуратуры в различных правовых системах.

Общая характеристика правового статуса и функций органов прокуратуры в зарубежных странах

Изучение правового статуса и деятельности органов прокуратуры РФ невозможно без четкого уяснения общемировых тенденций функционирования этого института власти и разумной оценки опыта, накопленного в правовых системах зарубежных стран.

В целях реформирования российской прокуратуры некоторые отечественные ученые-юристы, а также политики рекомендуют полностью заимствовать опыт зарубежных стран, считая, что у них имеются готовые образцы создания и функционирования этого института власти. Однако разрешить эту проблему «но образцу и подобию» не представляется возможным в связи с тем, что в государственно-правовом устройстве не имеется готовых идеальных моделей, которые можно успешно перенести и эффективно использовать в любой стране мира.

Неслучайно поэтому в Рекомендации Комитета Министров Совета Европы Rec-19 (2000) от 06.10.2000 сформулированы фундаментальные положения о том, что прокуроры — это представители государственной власти, которые от имени общества и в государственных интересах участвуют в применении права, если правонарушение влечет уголовное наказание, принимая во внимание права человека и необходимость эффективного действия системы уголовного правосудия.

Во многих системах уголовного правосудия прокуроры:

1) решают вопрос о возбуждении или продолжении уголовного преследования; 2) поддерживают обвинение в суде; 3) могут обжаловать или давать заключения, но жалобам на все или некоторые решения суда.

В отдельных правовых системах прокуроры также: 1) реализуют уголовную политику, приспосабливая ее, где это возможно, к региональным и местным условиям; 2) ведут и направляют расследование или осуществляют надзор за этой деятельностью; 3) обеспечивают оказание эффективного содействия потерпевшим; 4) определяют альтернативы уголовного преследования; 5) осуществляют надзор за исполнением решений судов и др.

Как видно, в этом важном документе содержится исходное положение о том, что европейские государства не знают единых стандартов построения и деятельности прокуратуры, что прокуратуру следует оценивать в контексте конкретных социальнополитических условий ее функционирования, национальных традиций, особенностей правовой культуры каждого народа.

В связи с этим представляются социально необоснованными призывы российских и иностранных реформаторов коренным образом изменить роль и значение отечественной прокуратуры, ограничить число ее функций, а также поставить ее деятельность иод контроль исполнительной власти.

Именно поэтому необходимо объективно взглянуть на современный зарубежный опыт, чтобы понять, как в действительности соотносится существующая в России система органов прокуратуры с современными тенденциями функционирования аналогичных институтов в правовых системах других стран мира.

Беспристрастный анализ показывает, что развитие института прокуратуры в настоящее время характеризуется двумя основными чертами: 1) стремлением к созданию и внедрению в практику общих стандартов прокурорской деятельности на международном уровне при сохранении различных моделей организации и функционирования прокуратуры; 2) необходимостью сохранить национальные правовые традиции, отражающие оригинальность менталитета гражданского общества в каждой стране.

В ходе становления и формирования современных национальных правовых систем сложились различные модели прокуратуры, которые имеют свои особенности, наделяя прокуроров своеобразным правовым статусом, различными функциями и полномочиями, специфическими механизмами их реализации.

В современных правовых системах мира существуют два типа органов прокуратуры (континентальная система) и два типа органов, задачи которых в некоторой мере соответствуют прокурорским (англо-американская система).

В самом обобщенном виде (без учета множества нюансов и оговорок) к континентальной системе органов прокуратуры относят: 1) западно-европейский тип прокуратуры как органа государственного обвинения, находящегося в административном подчинении правительству (страны Западной Европы, их бывшие колонии и территории, государства Восточной Европы, Япония); 2) самостоятельные конституционные органы с широкими функциями и полномочиями (Вьетнам, государства — участники СНГ, Испания, КНДР, КНР, Куба, Португалия, Сербия, Хорватия и др.). Очевидно, что эти типы прокуратуры включают несколько исторических моделей, объединенных общей правовой культурой. С учетом этого выделяют французскую, скандинавскую, российскую и иберо-американскую модели прокуратуры, в которых органы обвинения отличаются друг от друга своими функциями и полномочиями.

К англо-американской системе органов, задачи и функции которых сходны с прокурорскими, относятся: 1) юридические службы правительств Англии и большинства ее бывших колоний (территорий); 2) атторнейские службы США (федеральные и штатов).

Анализ конституционных и законодательных актов зарубежных стран о роли и месте органов прокуратуры в системе разделения властей показывает, что в государствах существуют четыре варианта нормативно-правового решения данной проблемы, с учетом которых органы прокуратуры (функционально схожие с ними органы) можно отнести к той или иной ветви власти.

Так, в первую группу стран, где органы прокуратуры отнесены к исполнительной ветви власти, можно включить: Данию, Киргизию, Мексику, Норвегию, Словению, США, Филиппины, Швецию, Эстонию и бывшие британские колонии (территории).

Ко второй группе стран можно отнести те государства, в законодательстве которых органы прокуратуры причислены к судебной ветви власти: Азербайджан, Андорра, Болгария, Грузия, Испания, Латвия, Молдова.

В третью группу вполне обоснованно можно включить органы прокуратуры тех стран, где они занимают промежуточное положение между исполнительной и судебной ветвями власти, например в Бельгии, Германии, Египте, Италии, Нидерландах, Румынии, Франции, по законодательству которых прокуратура организационно подчинена министерству юстиции, однако прокуроры числятся в составе судейского корпуса и состоят в должности при судах или магистратурах.

Четвертую группу образуют те страны, в которых прокуратуре в системе разделения властей отведено самостоятельное место: Албания, Венгрия, Македония, Сербия, Словакия, Хорватия, некоторые страны Латинской Америки, бывшие колонии Португалии, а также большинство государств — участников СНГ.

В данные классификационные группы не представляется возможным включить органы прокуратуры Вьетнама, КНР, КНДР и Кубы, где место прокуратуры в государственной системе предрешено политической концепцией отрицания возможности разделения ветвей власти; Венесуэлы, Конституция которой относит прокуратуру к контрольной власти; Колумбии, в которой действуют две самостоятельные прокурорские службы: одна из них (Fiscalia General) входит в судебную власть и осуществляет уголовное преследование; другая служба (Ministerio Publico) является контрольной властью, она реализует надзорные и правозащитные функции, относящиеся к ее компетенции.

В современных правовых системах стран мира существует четыре модели обеспечения организационной и функциональной независимости прокуратуры:

• 1) организационно и функционально прокуратура является независимым конституционным органом — в Албании, Венгрии, Вьетнаме, Индонезии, Испании, КНР, Латвии, Литве, Македонии, Монголии, Португалии и ее бывших колониях и территориях, Сербии, Словакии, Хорватии, в большинстве стран Латинской Америки, а также в государствах — участниках СНГ;
• 2) организационно прокуратура подчинена министерству юстиции страны, однако функционально она действует как самостоятельный орган — в Бельгии, Люксембурге, Республике Корея, Румынии, Словении, Турции, Финляндии, Франции, Чехии, Эстонии, Японии;
• 3) организационно и функционально прокуратура полностью подчинена министерству юстиции — в Дании, Польше, Филиппинах;
• 4) организационно прокурорская служба является составной частью министерства юстиции в США и Канаде, где она непосредственно выполняет функцию уголовного преследования, включая обвинение.

В названные классификационные группы не представляется возможным включить прокуратуру Швеции, которая в соответствии с законом подчинена и подконтрольна непосредственно правительству этой страны.

Следует особо отметить, что в государствах — членах Совета Европы существует различное организационное и функциональное подчинение органов прокуратуры. Так, например, в Австрии, Польше, Турции и Франции прокуратура подконтрольна и подчинена министру юстиции, в то время как в Бельгии и Нидерландах деятельность прокуратуры курирует коллегиальный орган.

Однако в большинстве стран Западной и Восточной Европы прокуратура является самостоятельным государственным органом (иногда одним из высших государственных органов): Англия, Андорра, Дания, Исландия, Испания, Кипр, Латвия, Мальта, Норвегия, Португалия, Румыния, Северная Ирландия, Словения, Уэльс, Финляндия, Хорватия, Чешская Республика, Швейцария, Швеция, Шотландия, Эстония, а в государствах — участниках СНГ она составляет единую государственную централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и генеральным прокурорам.