Правовое обеспечение дипломатической службы

Правовое обеспечение государственного управления внешнеполитической сферой, а вместе с ним и дипломатической службы, основывается на многоуровневой системе нормативно-правовых актов, включающих в себя нормы международного права, национального законодательства, причем значительный объем положений содержится именно в подзаконных нормативно-правовых актах, издаваемых Президентом РФ, Правительством РФ, МИДом России, другими федеральными министерствами.

Международно-правовыми актами, имеющими непосредственное отношение к дипломатической службе, являются:

• — Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г., которая урегулировала все основные вопросы дипломатического права: виды и функции дипломатических миссий, процедуру назначения главы дипломатического представительства; классы глав таких представительств, понятие дипломатического иммунитета.
• — Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г., которая регламентирует вопросы установления и осуществления консульских сношений, консульские функции, преимущества, привилегии и иммунитеты консульских учреждений, штатных консульских должностных лиц и других работников консульских учреждений.
• — Венская конвенция о представительстве государств и их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г., которая применяется к представительству государств в их отношениях с любой международной организацией универсального характера и к их представительству на конференциях, созываемых такой организацией или под ее руководством. Указанная Конвенция регулирует в том числе вопросы назначения сотрудников представительств, численность персонала представительств, иммунитеты и налоговые льготы, порядок работы делегаций.
• — Конвенция ООП о привилегиях и иммунитетах 1946 г., которая устанавливает иммунитеты представителям членов ООН от личного ареста или задержания, неприкосновенность всех бумаг и документов, льготы в отношении личного багажа, а также иные привилегии, иммунитеты и льготы, которыми обычно пользуются дипломатические представители.

Основы законодательства о государственной службе в Российской Федерации, как отмечалось ранее, заложены в Конституции РФ, которая в ч. 4 ст. 32 закрепила право граждан России на равный доступ к государственной службе. Конституцией РФ устанавливается, что с учетом федеративного устройства вопросы внешней политики и международных отношений, международных договоров Российской Федерации находятся в исключительном ведении Российской Федерации (п. «к» ст. 71). В то же самое время вопросы координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ и выполнение международных договоров Российской Федерации находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.

Следующий уровень правового регулирования вопросов государственной, а вместе с ней и дипломатической службы составляют федеральные законы, принимаемых парламентом страны — Федеральным Собранием РФ. Заметим, что палаты Федерального Собрания РФ помимо принятия законов, напрямую регулирующих внешнеполитическую деятельностью, участвуют в процедуре назначения дипломатических представителей Российской Федерации; ратифицируют, денонсируют и приостанавливают действие международных договоров Российской Федерации; устанавливают и развивают межпарламентские связи; принимают постановления, обращения и заявления по внешнеполитическим вопросам.

В ст. 13 Федерального закона № 58-ФЗ законодатель использует понятие дипломатического ранга и устанавливает общие условия его присвоения, сохранения и лишения.

В п. 4 ч. 4 ст. 25 Федерального закона № 79-ФЗ закрепляется положение о срочности служебного контракта при замещении должностей государственной гражданской службы в дипломатических представительствах и консульских учреждениях Российской Федерации.

С принятием Федерального закона № 205-ФЗ начался принципиально новый этап в правовом регулировании дипломатической службы Российской Федерации. В данном Законе определены правовое положение и статус сотрудника дипломатической службы, порядок направления сотрудника дипломатической службы на работу в международную (межгосударственную, межправительственную) организацию, порядок ротации дипломатических работников, урегулированы вопросы заключения и расторжения служебного контракта, материального обеспечения сотрудников дипломатической службы, установлены дополнительные государственные гарантии на дипломатической службе.

В то же самое время принятие Федерального закона № 205-ФЗ породило ряд научных споров, касающихся вопроса рассмотрения дипломатической службы как самостоятельного вида государственной службы, поскольку дипломатическая служба обладает своей спецификой, заключающейся в особенностях правового статуса дипломатического работника, его прав, обязанностей, запретов, ограничений, гарантий.

Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ определяет основные направления внешней политики, руководит деятельностью МИД России, принимает подзаконные нормативные правовые акты по вопросам государственного управления внешней политикой, дипломатической службы, назначает и отзывает представителей Российской Федерации в иностранных государствах и при международных организациях, ведет переговоры и подписывает международные договоры.

Среди актов Президента РФ, прямо или косвенно регулирующих вопросы дипломатической службы, можно выделить несколько блоков нормативных правовых актов, регулирующих:

• — общие вопросы прохождения государственной службы;
• — вопросы системы и структуры МИД России;
• — вопросы дипломатической службы, в том числе посредством правовых актов индивидуального характера.

К группе нормативных правовых актов, регулирующих вопросы системы МИД России, можно прежде всего отнести Указ Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 865 «Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации», которым утверждено Положение о МИД России, определяющее основные полномочия МИД России и организационные основы его деятельности.

В соответствии с Указом Президента РФ от 8 ноября 2011 г. № 1478 «О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации» при реализации внешнеполитического курса МИД России способствует согласованному взаимодействию органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти с тем, чтобы участие этих органов, их должностных лиц в международной деятельности обеспечивало соблюдение принципа единства внешней политики и выполнение международных обязательств Российской Федерации.

В соответствии с Положением о Посольстве Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 28 октября 1996 г. № 1497, Посольство Российской Федерации является государственным органом внешних сношений Российской Федерации, осуществляющим представительство Российской Федерации в государстве пребывания (?. 1). Оно обеспечивает проведение единой политической линии Российской Федерации в отношениях с государством пребывания и в этих целях осуществляет в установленном порядке координацию деятельности и контроль за работой находящихся в государстве пребывания представительств федеральных органов исполнительной власти, российских государственных учреждений, организаций и предприятий, их делегаций и групп специалистов, а также представительств субъектов РФ, открываемых в установленном порядке на территории отдельных субъектов, административно-территориальных образований (п. 3).

Посольство возглавляет Чрезвычайный и Полномочный Посол Российской Федерации в иностранном государстве. В соответствии с Положением о Чрезвычайном и Полномочном После Российской Федерации в иностранном государстве, утвержденным Указом Президента России от 7 сентября 1999 г. № 1180, Посол является высшим официальным представителем Российской Федерации, аккредитованным в государстве пребывания, обеспечивает дипломатическими средствами проведение внешнеполитического курса Российской Федерации, защиту национальных интересов, суверенитета, безопасности, территориальной целостности Российской Федерации, прав и интересов ее граждан и российских юридических лиц в государстве пребывания. Посол назначается и отзывается по предложению министра иностранных дел Президентом РФ после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания РФ.

В соответствии с Положением о Консульском учреждении Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 5 ноября 1998 г. № 1330, консульское учреждение Российской Федерации является государственным органом внешних сношений Российской Федерации, осуществляющим в пределах соответствующего консульского округа на территории государства пребывания консульские функции от имени Российской Федерации. Консульское учреждение открывается по решению Правительства РФ на основании международного договора Российской Федерации с соответствующим иностранным государством (п. 1).

В соответствии с Положением о Постоянном представительстве Российской Федерации при международной организации, утвержденным Указом Президента России от 29 сентября 1999 г. № 1316, Постоянное представительство Российской Федерации при международной организации является государственным органом внешних сношений Российской Федерации, осуществляющим представительство Российской Федерации в соответствующей международной организации, в месте нахождения штаб-квартиры международной организации или ее отделения по решению Правительства России.

В ведении МИД России находится Федеральное агентство по делам СНГ, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству (Россотрудничество), полномочия и организация деятельности которого предусмотрены Положением о нем, утвержденным Указом Президента РФ от 6 сентября 2008 г. № 1315.

Особое место в механизме государственного управления в сфере внешней политики и международных отношений, а значит, и дипломатической службы, занимает Правительство РФ, правовой статус которого закреплен в гл. 6 Конституции РФ и Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». В соответствии с п. «д» ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации.

В ст. 21 указанного Федерального конституционного закона на основе этих положений Конституции РФ установлено, что Правительство РФ:

• — осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики Российской Федерации;
• — обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях;
• — в пределах своих полномочий заключает международные договоры Российской Федерации, обеспечивает выполнение обязательств Российской Федерации по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств;
• — отстаивает геополитические интересы Российской Федерации, защищает граждан Российской Федерации за пределами ее территории;
• — осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, в сфере международного научно-технического и культурного сотрудничества.

Среди нормативных правовых актов Правительства РФ, регулирующих деятельность МИД России, а также прохождение дипломатической службы, необходимо выделить следующие его постановления:

• — от 23 октября 1995 г. № 1029 «Вопросы финансового и материального положения Министерства иностранных дел Российской Федерации», призванное принципиально улучшить материальное и социальное положение сотрудников дипломатической службы;
• — от 3 июня 2011 г. № 438 «О порядке предоставления дополнительных гарантий сотрудникам дипломатической службы, работающим в иностранных государствах со сложной общественно-политической обстановкой и в государствах, которые находятся в условиях чрезвычайного положения или в состоянии вооруженного конфликта» ;
• — от 16 марта 2011 г. № 167 «О порядке выплаты и размере компенсации расходов сотрудника дипломатической службы, работающего в дипломатическом представительстве или консульском учреждении Российской Федерации, представительстве Российской Федерации при международной (межгосударственной, межправительственной) организации, на оплату обучения проживающих совместно с ним несовершеннолетних детей школьного возраста» ;
• — от 22 апреля 2011 г. № 310 «О социальных гарантиях лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации Чрезвычайного и Полномочного Посла

Российской Федерации в иностранном государстве и Постоянного представителя (представителя, постоянного наблюдателя) Российской Федерации при международной организации (в иностранном государстве)» и др.

Министерство иностранных дел РФ наделено правом самостоятельно принимать нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к установленной сфере его деятельности. Нормативные правовые акты МИД России по вопросам дипломатической службы можно условно разделить на несколько групп: связанные с социальным обеспечением сотрудников МИД России; с их обучением, аттестацией; со служебным распорядком; с противодействием коррупции в системе МИД России.

Среди приказов МИД России, связанных с социальным обеспечением и оплатой труда сотрудников дипломатической службы, можно выделить приказы о специализированном жилищном фонде; о выплатах премий, но результатам работы и единовременной выплате к ежегодному оплачиваемому отпуску; о выплатах за выполнение особо важных и сложных заданий; о порядке установления и размерах ежемесячных надбавок за особые условиях гражданской службы; за работу со сведениями, составляющими государственную тайну; о продолжительности ежегодных основных и дополнительных оплачиваемых отпусков; о повышении денежного вознаграждения лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации в дипломатических представительствах, и др.

Правовое регулирование обучения, аттестации, проверки соответствия предъявляемым квалификационным требования сотрудников дипломатической службы осуществляется в форме приказов МИД России, например, об аттестационной комиссии; о методике проведения конкурса на замещение вакантной должности; о квалификационных требованиях к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

В отдельную группу приказов МИД России можно отнести те, которые регулируют вопросы служебного распорядка, этики и служебного поведения. Их цель — установление правил поведения для достойного выполнения профессиональной деятельности, а также содействие укреплению авторитета дипломатических служащих, доверия граждан к МИД России.

В МИД России созданы правовые основы механизма противодействия коррупционным проявлениям. В целях недопущения включения в проекты актов МИД России коррупциогенных факторов действует Порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов МИД России, утвержденный приказом МИД России от 26 июля 2010 г. № 12 835.

Отдельный пакет приказов связан с предоставлением сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера сотрудников дипломатической службы; уведомлением представителя нанимателя о фактах склонения к совершению коррупционных правонарушений.

Непосредственное влияние на характер осуществляемой дипломатическими служащими работы оказывают административные регламенты исполнения государственных функций, которые разработаны в целях повышения качества исполнения государственной функции, определяют сроки и последовательность действий (административных процедур) при осуществлении полномочий МИД России (например, Административный регламент МИД России по предоставлению государственной услуги по оформлению, выдаче, продлению срока действия и восстановлению виз иностранных граждан и лиц без гражданства, утвержденный приказом МИД России от 9 июня 2012 г. № 8912).

В МИД России на постоянной основе проводится ревизия нормативных правовых актов, зарегистрированных Минюстом России. В соответствии с приказом МИД России от 26 апреля 2010 г. № 5757 структурным подразделениям необходимо каждое полугодие проводить ревизию нормативных правовых актов МИД России (изданных начиная с 15 мая 1992 г.) на предмет их приведения в соответствие с действующим законодательством, выявления устаревших, дублирующих и противоречащих друг другу нормативных правовых актов.

Таким образом, дипломатическая служба Российской Федерации основывается на достаточно прочной, многоуровневой, динамично развивающейся нормативно-правовой базе. Даже несмотря на то, что некоторые нормативно закрепленные положения усложнены и неоднозначны, существующая правовая основа обеспечивает должный административный режим дипломатической службы, правомерность и законность всех внешнеполитических действий Российской Федерации.