Представительные и исполнительные органы местного самоуправления. 
Порядок их формирования и деятельности. 
Муниципальная служба

Понятие органов местного самоуправления в Российской Федерации, их структура

Отличиями органов местного самоуправления от органов государственной власти согласно Конституции РФ являются:

• — субъект, который данные органы представляют и от имени которого совершают любые юридические действия;
• — территориальные пределы юрисдикции властных органов;
• — исключительные, только органам местного самоуправления присущие особенности.

Субъектом, представленным органами местного самоуправления, является население каждого отдельного муниципального образования, в то время как субъектом, представленным органами государственной власти, является либо весь народ Российской Федерации, либо население отдельного субъекта РФ. Территориальные пределы юрисдикции органов местного самоуправления ограничены рамками муниципального образования, органы государственной власти Российской Федерации осуществляют свои полномочия на всей территории Российского государства, а органы государственной власти субъекта РФ — соответственно на территории всего субъекта РФ. Признаваемыми Конституцией РФ исключительными особенностями органов местного самоуправления являются их тесная связь с населением муниципальных образований, невхождение в систему органов государственной власти и собственная компетенция, которая позволяет им решать вопросы местного значения.

В муниципальных образованиях действуют два вида органов местной власти: органы местного самоуправления общей компетенции, например представительные органы муниципальных образований (муниципальные собрания, думы, советы депутатов и т. д.), и органы специальной компетенции, которые создаются для осуществления деятельности определенного рода, например комитеты или комиссии по бюджету, налогам, финансам представительных органов муниципальных образований, отраслевые департаменты, управления и отделы исполнительных органов местного самоуправления и др. Вопрос о природе органов местного самоуправления должен решаться на той же основе, что и вопрос о природе местного самоуправления. Они в силу прямого указания Конституции РФ отделены от органов государственной власти, но, поскольку в основе местного самоуправления лежат не только общественные, но и государственные начала, органы местного самоуправления являются органами публичной власти и связаны в своей деятельности с системой государственной власти.

Решение вопроса о природе органов местного самоуправления связано с решением вопроса об особенностях взаимодействия органов государственной власти, относящихся к разным ее ветвям, с органами местного самоуправления. При этом если общие нормотворческие функции представительных органов, а равно контролирующая деятельность судебной власти представляются достаточно ясными и применимыми ко всем органам местного самоуправления в равной мере, то для определение степени эффективности решения вопросов управленческого плана требуется выяснение, с какими именно органами местного самоуправления должны взаимодействовать государственные органы исполнительной власти, т. е. посредством какого субъекта должно осуществляться публичное управление па местном уровне. В связи с этим возникает вопрос о применимости принципа разделения властей на уровне местного самоуправления с целью определения специальной системы органов, осуществляющих функции социального управления на местах.

Как известно, Конституция РФ закрепила в качестве обязательного принцип разделения властей лишь применительно к органам государственной власти. В ст. 10 Конституции РФ говорится, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную; органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Цель введения данного принципа достаточно очевидна: закрепление формальных гарантий политической свободы общества, недопущение узурпации власти, ее сосредоточения в одних руках. С точки зрения Конституционного Суда РФ принцип разделения властей предполагает не только распределение властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти, но и взаимное уравнивание ветвей власти, невозможность для какой-либо из них подчинить себе другую. Данный принцип не допускает сосредоточения функций различных ветвей власти в одном органе^[1].

Поскольку система местной власти является самостоятельной, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, положения ст. 10 Конституции РФ «автоматически» не могут быть перенесены па уровень местного самоуправления. Кроме того, на уровне муниципальной власти невозможно выделить судебную ветвь власти: все суды в Российской Федерации являются государственными. Вместе с тем очевидно, что федеральный законодатель четко разграничивает при определении статуса органов местного самоуправления их проектную (планирование, в том числе путем правотворчества) и программную (реализация решений) функции. Таким образом, наличие на муниципальном уровне представительного и исполнительного органов местного самоуправления указывает на то, что их функции разделены. Вообще эффективное осуществление любого публичного управления, безусловно, требует четкого разграничения предметов ведения и полномочий между органами, его осуществляющими. Однако особенностью местного самоуправления, как уже отмечалось, является возможность совпадения в одном лице объекта и субъекта управления (на практике в полной мере данный принцип реализуется лишь в небольших поселениях). В таких случаях не требуется создания специальных органов муниципального управления и разграничение функций между ними: все наиболее важные вопросы местного значения решаются напрямую населением, которое для принятия оперативных решений создает исполнительный орган и назначает его главу, т. е. в такого рода муниципальных образованиях социальное управление может и должно осуществлять непосредственно население. А вот применительно к более крупным поселениям — городским округам и муниципальным районам — такое разграничение представляется не только возможным, но и обязательным именно тогда, когда функции и задачи органов местного самоуправления крупных поселений и районов совпадают с функциями и задачами органов государственного управления. При этом эффективным публичное управление может быть лишь при условии создания на местном уровне четкой структурированной системы органов, ясном определении их задач и закреплении механизмов их взаимодействия с органами государственной власти. Из этого вытекает необходимость разграничения полномочий, ответственности и контрольных функций между представительным и исполнительным органами на уровне местного самоуправления. Вопрос же об ограничении сосредоточения власти в одних руках и применении с этой целью механизмов сдержек и противовесов на местном уровне носит второстепенный, менее существенный характер.

Таким образом, Федеральный закон № 131-ФЗ на уровне местного самоуправления реализует принцип разделения органов местного самоуправления в зависимости от их компетенции и не допускает объединения проектных и программных функций в руках одного лица или органа (за исключением небольших поселений). С точки зрения теории муниципального права это также означает необходимость определения на федеральном уровне общих принципов организации как системы органов государственной власти, так и системы органов местного самоуправления.

Часть 1 ст. 131 Конституции РФ закрепляет положение о том, что структура органов местного самоуправлеиия определяется населением самостоятельно. При этом ч. 1 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ вводит, но сути, унифицированную структуру органов местного самоуправления. В нее в обязательном порядке должны быть включены: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования и местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования). Названные органы должны предусматриваться уставами муниципальных образований и наделяться собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Устав каждого муниципального образования согласно п. 4 ч. 1 ст. 44 данного Федерального закона должен закреплять структуру органов местного самоуправления. Очевидно, что отсутствие в уставе какого-либо из названных органов будет означать его несоответствие Федеральному закону. При этом не может не возникать вопрос: как населению реализовать свое право на самостоятельное определение структуры органов местной власти? Позиция, занятая Федеральном законом № 131-ФЗ в данном вопросе, вполне логична: изучение норм Конституции РФ, регламентирующих местное самоуправление, позволяет сделать вывод о том, что в них не содержится положений, закрепляющих самостоятельность населения или органов местного самоуправления в регулировании организации местного самоуправления. Конституция РФ закрепляет лишь право на самостоятельное осуществление местного самоуправления, в том числе и путем самостоятельного утверждения структуры органов местного самоуправления. Но структура эта должна в основах своих соответствовать положениям Федерального закона.

Основы эти на сегодняшний день таковы: три (названных) обязательных органа, контрольный орган (не обязательный, но в Федеральном законе назван), муниципальный орган (избирательная комиссия, не входящая в структуру органов местного самоуправления). За пределами этих основ местное самоуправление самостоятельно: любые иные органы местного самоуправления могут быть предусмотрены в уставе и, соответственно, включены в структуру органов местного самоуправления. Наличие в таком подходе определенных проблем приходится признать. Так, Федеральный закон № 154-ФЗ требовал обязательного создания только выборных органов. Но при этом допускал и ситуацию, когда эти органы не создаются, а полномочия органов местного самоуправления осуществляются непосредственно сходом граждан. При этом Федеральный закон № 154-ФЗ не ограничивал такие случаи муниципальными образованиями с числом жителей до 100 человек, обладающих активным избирательным правом, как это предусмотрено в Федеральном законе № 131-ФЗ. Кроме того, как известно из теории муниципального права и как показывает практика реализации норм муниципального законодательства в Российской Федерации, названными Федеральным законом № 131-ФЗ органами практически и исчерпывается структура органов местного самоуправления в большинстве муниципальных образований. Таким образом, реализация конституционного положения о праве населения муниципального образования самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления на практике может встретить определенные препятствия.

Кроме того, Федеральный закон № 131-ФЗ практически не оставляет возможности населению выбирать и устанавливать какие-либо формы взаимоотношений органов местного самоуправления. Так, глава муниципального образования не вправе одновременно возглавлять и представительный орган муниципального образования, и местную администрацию (за исключением муниципальных образований, имеющих статус сельского поселения и внутригородского муниципального образования города федерального значения). Если глава муниципального образования возглавляет представительный орган, глава местной администрации назначается по контракту. Возглавить местную администрацию глава муниципального образования может только в том случае, если он избирается на прямых выборах населением. Единственной альтернативой прямым выборам является избрание главы муниципального образования представительным органом местного самоуправления из своего состава. В этом случае глава муниципального образования в обязательном порядке возглавляет представительный орган (становится его председателем).

Население каждого муниципального образования получило право в случае создания вновь образованного муниципального образования определить структуру органов местного самоуправления на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек — на сходе граждан). Для реализации этого права необходимо, чтобы в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ муниципального образования с инициативой о проведении местного референдума выступила группа жителей муниципального образования и собрала подписи граждан, обладающих избирательным правом, в количестве не менее 3% от их общей численности, а затем представила подписные листы в избирательную комиссию субъекта РФ (соответствующие процедуры предусмотрены в законах субъектов РФ о местном референдуме). Принятие населением решения о структуре органов местного самоуправления включает, во-первых, установление перечня и наименований органов местного самоуправления, во-вторых, закрепление порядка избрания и полномочий главы муниципального образования. Представительный орган муниципального образования после его формирования обязан закрепить данную структуру в уставе муниципального образования. Изменить эту структуру Федеральный закон № 131-ФЗ разрешает в рамках процедуры внесения изменений в устав муниципального образования, но вступить в силу такие изменения могут не раньше, чем истекут полномочия представительного органа муниципального образования, их принявшего. Данное правило распространяется на все случаи изменения структуры органов местного самоуправления.

Еще одна важная особенность, касающаяся структуры органов местного самоуправления, связана с порядком формирования представительных органов муниципальных районов. Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает, что представительный орган муниципального района может не формироваться на муниципальных выборах (эта процедура имеет в районе свои особенности: число депутатов, избираемых от любого поселения, входящего в состав района, не может превышать 40% от численности представительного органа района), а состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства. Для этого необходимо, чтобы такое решение в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы было поддержано представительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района. Инициативы об «особом» порядке формирования представительного органа муниципального района оформляются решениями представительных органов поселений, входящих в район. Если две трети поселений высказываются в поддержку данной процедуры, прямые выборы не проводятся, и представительный орган местного самоуправления формируется по новому принципу. При этом новый порядок формирования представительного органа муниципального района закрепляется в уставе муниципального района в течение одного месяца со дня начала работы нового представительного органа муниципального района. Данный порядок формирования представительного органа муниципального района может быть изменен не ранее чем через два года со дня начала его работы.

Финансирование расходов на содержание любых органов, входящих в структуру органов местного самоуправления, осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.

Одним из важнейших направлений реформирования системы органов местного самоуправления в последнее время является обеспечение, по сути, верховенства представительного органа муниципального образования в системе органов местного самоуправления. В Федеральный закон № 131-ФЗ Федеральным законом от 07.05.2009 № 90-ФЗ были внесены изменения — установлено исключительное полномочие представительного органа муниципального образования по принятию решения об удалении главы муниципального образования в отставку, а также право (и одновременно, по сути, обязанность) представительного органа заслушивать ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных перед ними представительным органом.

Кроме того, нормами Федерального закона № 131-ФЗ на главу муниципального образования возложено полномочие по обеспечению осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ. Если глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования — данный орган напрямую включается в процесс исполнения делегированных полномочий (тогда как в принципе это вопрос, относящийся к компетенции местной администрации).

Глава муниципального образования обязан направлять представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности (корреспондирует праву представительного органа заслушивать его отчеты). А в том случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, он дополнительно отчитывается о результатах деятельности исполнительного органа местного самоуправления и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

Если же в муниципальном образовании глава местной администрации осуществляет полномочия на основе контракта, то, во-первых, он напрямую подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования, во-вторых, обязан ежегодно отчитываться перед представительным органом о результатах как своей деятельности лично, так и деятельности исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления, в том числе отдельно — о решении вопросов, поставленных перед ним представительным органом муниципального образования.

• [1] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30.11.2000 № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года „О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области“» .